Бюджетный федерализм

Содержание

Введение

1. Принцип бюджетного федерализма

2. Бюджетные взаимосвязи

3. Бюджетный федерализм в России

3.1. Недостатки межбюджетных отношений

3.2. Суть реформы

3.3. Основные составляющие реформы

3.4. Разграничение имущественных полномочий

3.5. Противоречия реформы

Заключение

Литература

Введение

Межбюджетные отношения являются наиболее сложным и злободневным направлением совершенствования механизма бюджетного федерализма. Это связано с тем, что относительная независимость и автономность территориальных бюджетов накладывается на специфичность государственного устройства. Проблемы бюджетного федерализма особо актуальны для России с ее размерами, географической протяженностью, исторической и национальной спецификой отдельных регионов.

Бюджетный федерализм предполагает, что финансовые взаимоотношения субъектов РФ с федеральным центром нацелены на эффективное формирование и использование общегосударственных финансовых ресурсов. Взаимоотношения между федеральным центром и субъектами федерации строятся с учетом влияния многообразных факторов исторического, географического, политического, экономического и этнокультурного значения.

Сложившаяся модель взаимоотношений бюджетов субъектов РФ с федеральным центром охватывает: 1) распределение налогов по уровням бюджетов; 2) бюджетное выравнивание; 3) ссудно-управленческие отношения; 4) адресно-целевые отношения. Существующая модель бюджетного федерализма нуждается в необходимости реформирования по следующим направлениям:

реформирование действующей модели разграничения прав ведения и расходных полномочий между федеративным центром и субъектами федерации;

реформирование действующей модели разграничения налоговых полномочий и применяемой схемы сглаживания вертикального дисбаланса в системе бюджетного федерализма;

создание модели сглаживания горизонтального финансового дисбаланса, формирование схемы выравнивающих платежей;

формирование программных схем долгосрочного выравнивания уровней социально-экономического развития субъектов федерации.

Мировая практика подтверждает, что децентрализация финансовых ресурсов целесообразна в той мере, в какой она позволяет выполнять функции государства на всех уровнях с максимальной эффективностью (минимальными потерями) использования государственных финансовых ресурсов. Ряд функций государства носит общегосударственный характер (оборона, госбезопасность и др.), поэтому децентрализация финансовых ресурсов для их осуществления нецелесообразна. Затраты на финансирование этих функций должны распределяться между всеми субъектами федерации. Это достигается расщеплением системы налогов и формированием федерального бюджета.

1. Принцип бюджетного федерализма

Принцип бюджетного федерализма представляет собой основополагающее правило бюджетного права, и заключается в том, чтоадминистративно-территориальные единицы в составе государства имеют свои источники доходов и направления расходования средств. Это значит, что если вгосударстве А существуют субъекты В, С и D, то разграничение бюджетных полномочий можно условно и схематично представить следующим образом:

Активизация региональной экономической политики не может происходить без понимания роли экономического субъекта как части федерации. Термин "федерация" происходит от латинского слова "foederare" - объединять, укреплять союзом. В отличие от государства унитарного, которое состоит в основном из административно-унитарных единиц, составными частями федерации являются государства - члены или государственные образования.

Федеральное государство организуется в многоуровневую структуру, в которой все уровни автономны. В отличие от любого другого устройства, для федерации характерны: иерархия органов управления; институализированная автономия и определенная степень независимости каждого уровня.

Многоуровневая государственная структура позволяет относить те или иные оказываемые государством услуги, а также налоги, к компетенции органов разных уровней. Фактически, основной принцип федерализма заключается в том, чтобы дать людям, проживающим в разных местностях, возможность выбирать, какими услугами, предоставляемыми государственными учреждениями, они хотели бы пользоваться, оставаясь при это гражданами одной большой страны.

Можно выделить главные преимущества федерального государственного устройства:

• Основной принцип бюджетного федерализма заключается в том, что он обеспечиваетбольшую свободу выбора.

• Фискальный федерализм обеспечивает возможность боле широкого участия в политической жизни.

• Фискальный федерализм в лице региональных органов власти предлагает вводить на местном уровне своего рода эксперименты, новшества, представлять конкуренцию для других уровней власти. Нововведения не составят угрозу национальной безопасности, как это могло случиться, если бы они вводились в общенациональном масштабе, а те из них, которые принесли несомненную пользу, могут стать образцом для всех остальных.

• Одно из преимуществ федерального устройства - отчетность.

• Особое преимущество федерализма - региональное большинство. В некоторых регионах этнические, религиозные, говорящие на одном языке или социальные группы могут составлять большинство, хотя в масштабах своего государства они представляют собой четко выраженные меньшинства. Благодаря способности корректировать услуги в соответствии с предпочтениями местного населения федеративное государство может успешно сглаживать региональные различия и быть посредником в урегулировании возникающих споров.

Однако федерация - не панацея. Существуют и недостатки федеративного государства:

• Не удается полностью избежать дублирования одной и той же деятельности одних государственных органов другими.

• При федеративном государственном устройстве возникает неясность с ответственностью за решение тех или иных проблем. В результате некоторые проблемы остаются нерешенными.

• Федеральное устройство способствует стремлению нижних уровней к независимости, которая может противоречить идее национального единства и желанию поддерживать проводимую государственную политику.

• Органы власти субъектов Федерации, обладая достаточной самостоятельностью, могут препятствовать свободной торговле, пересечению границ в стремлении защитить местных производителей. Возведение различного рода "барьеров" разрушает саму идею свободной внутренней торговли.

• Конкуренция между органами власти субъектов Федерации может привести к тому, что бюджетные ассигнования и предоставление соответствующих услуг обществу не будут оптимальными для государства в целом.

Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетного устройства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двухравноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

Содержание бюджетного федерализма многогранно и включает: трехуровневую систему бюджетных отношений и четкое разграничение функций между ними; самостоятельность каждого бюджета, обеспечивающая высокую степень автономии региональных и местных бюджетов при сохранении за федеральным бюджетом доминирующего положения в общей бюджетной системе страны, прозрачность межбюджетных отношений, основанную на понятных и приемлемых для всех субъектов Федерации подходах (критериях) определения размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам. Но главным в понимании проблем бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений (разграничением и перераспределением бюджетных прав и полномочий), а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны. Сложность при формулировании принципов бюджетного федерализма заключается, во-первых, в том, что следует исходить из содержания, и, во-вторых, - из тесной увязки с демократическими началами в управлении бюджетными отношениями. Таким образом, к принципам бюджетного федерализма можно отнести: создание трехуровневой системы бюджетных отношений и четкое разграничение функций между этими уровнями; равенство (но не тождество) бюджетных прав субъектов Федерации; самостоятельность каждого бюджета и высокую степень автономии региональных и местных бюджетов; равенство федеральных, региональных и местных бюджетов, их тесную увязку между собой на основе четкого разграничения доходных источников и расходных назначений между звеньями бюджетной системы; прозрачность межбюджетных отношений, основанную на понятных и приемлемых для всех субъектов Федерации подходах (критериях) определения размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам в целях выравнивания уровней их бюджетной обеспеченности.

Долгосрочная политика государственного регулирования в бюджетной сфере в обязательном порядке должна строиться на принципах бюджетного федерализма и быть направлена на создание условий для эффективного обращения и перераспределения финансовых ресурсов с целью обеспечения последовательного развития рыночной экономики, стимулирования инвестиционной и предпринимательской активности, а также реализации функций федеральных, региональных государственных органов власти и органов местного самоуправления.

Межбюджетные отношения - наиболее острый вопрос в бюджетной политике. От его решения во многом зависит и судьба Федерации. В межбюджетных отношениях в России произошли качественные изменения в апреле 1994 г., когда большая часть утверждаемых на федеральном уровне в абсолютных суммах дотаций была замещена трансфертами, определяемыми на основе утверждаемых процентных долей субъектов Федерации в Фонде финансовой поддержки регионов (ФФПР), исчисляемых по утвержденной Минфином РФ методике. Это явилось следствием первого этапа становления российской государственности на принципах федерализма в условиях перехода к рыночной экономике.

Специфика бюджетных отношений как части финансовых отношений, складывающихся между государством и юридическими и физическими лицами, состоит в том, что они возникают в распределительном процессе, непременным участником которого является государство, будучи при этом одновременно и прямым участником воспроизводственного процесса. Они связаны с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного для удовлетворения общегосударственных потребностей. Межбюджетные отношения как неотъемлемая часть бюджетных проявляют себя как на стадии первичного распределения общественного продукта, так и во время перераспределения (в виде различных дотаций и субвенций из федерального бюджета), а также при образовании и распределении средств Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации.

Межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов - это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих расходных полномочий.

Предоставление финансовой помощи нуждающимся в ней регионам и местным органам власти преследует цель укрепить их финансовую самостоятельность и поднять ответственность за принимаемые на своем уровне решения. Достижение этой цели невозможно без создания системы взаимосвязанных форм вертикального и горизонтального бюджетного регулирования. Это должна быть действительно система, каждый из элементов которой призван выполнять свою, особую роль. Способы перераспределения средств между бюджетами должны быть такими, чтобы обеспечивалась наивысшая эффективность расходования бюджетных ресурсов, достигался наибольший социальный и экономический результат. Проявление этой экономической политики в первую очередь должно найти свое отражение в федеральном бюджете РФ и бюджетах субъектов Федерации.

Условно все поступления из федерального бюджета в адрес регионов можно подразделить на две категории: направленные на достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетной системы и направленные на решение социально-экономических задач федерального масштаба.

Бюджеты субъектов Федерации - один из главных каналов доведения до населения части конечных результатов общественного производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными административнотерриториальными единицами и социальными группами населения. Кроме того, за счет средств этих бюджетов финансируется, в известной мере, и развитие отдельных отраслей производственной сферы, в первую очередь коммунального хозяйства, продукция и услуги которых выступают важным компонентом программы повышения благосостояния жителей данного региона и в конечном итоге общества в целом.

2. Бюджетные взаимосвязи

Важную роль в составе государственных финансов играют бюджетные взаимосвязи на федеральном, территориальном и местном уровнях. С помощью бюджетных отношений в распоряжение государственных структур мобилизуется значительная часть национального дохода.

Бюджет в Российской Федерации не является единым централизованным денежным фондом государства. Это связано с тем, что бюджеты, формируемые в России на разных уровнях федерации, республик, областей, краев, местных органов власти, действуют как самостоятельные и не включаются составной частью в вышестоящие бюджеты (Рис. 1.).

Однако самостоятельность бюджетов не исключает их централизованного характера в рамках соответствующей территории и использования в целях обеспечения функций органов власти.

По российскому законодательству государственные бюджеты формируются на уровне:

Российской Федерации;

республик, входящих в состав Российской Федерации;

автономной области;

автономных округов;

краев и областей.

Местный бюджет формируется на уровне районов, городов, районов в городах, сел, поселков, других административно-территориальных образований.

За счет местных бюджетов обеспечивается финансирование 80% бюджетных расходов на здравоохранение, более 60% расходов на просвещение; бюджетные средства направляются на развитие производственной и социальной инфраструктуры.

Рис.1. Структура бюджета.

На территории Российской Федерации ежегодно составляются консолидированные бюджеты.

Консолидированный бюджет представляет собой сводный бюджет, включающий в себя бюджет соответствующего национально-государственного или административно-территориального образования и бюджеты нижестоящих территориальных уровней. Так, например, районные бюджеты районов в городе и городской бюджет образуют консолидированный бюджет города; бюджеты сельсоветов, поселков, городские бюджеты районных городов, расположенных на территории района, и районный бюджет района образуют консолидированный бюджет района; бюджеты районов и областных городов, расположенных на территории области, а также областной бюджет области образуют консолидированный бюджет области и т.д.

Консолидированные бюджеты образуются на уровнях:

районов;

городов с районным делением;

городов Москвы и Санкт-Петербурга;

областей и краев;

автономных округов;

автономной области;

республик в составе Российской Федерации;

Российской Федерации.

Консолидированный бюджет Российской Федерации включает в себя бюджеты: республик в составе Российской Федерации, краев и областей, автономной области, автономных округов на территории Российской Федерации, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также федеральный бюджет Российской Федерации.

Значение консолидированных бюджетов заключается в том, что они используются для расчетов минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, необходимых при бюджетном планировании и при анализе эффективности распределения и использования бюджетных средств. Сегодня бюджетная система России состоит из: федерального бюджета; 21 республиканского бюджета республик в составе РФ; 56 краевых и областных бюджетов, включая одну автономную область; городских бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга; около 29 тысяч местных бюджетов, к которым относятся городские, районные, поселковые и сельские бюджеты.

3. Бюджетный федерализм в России

За последние годы в Российской Федерации предпринималось несколько попыток реформирования межбюджетных отношений. В 1998 году Правительством России была одобрена Концепция реформирования межбюджетных отношений, а в 2001 году – Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года.

3.1. Недостатки межбюджетных отношений

Cложившаяся в России система межбюджетных отношений не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма.

1. По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия соответствует большинству федеративных государств. Так, доля федерального бюджета в консолидированном бюджете Российской Федерации с 1998 по 2002 год увеличилась с 47,7 до 63,2 процента. В 2003 году по оценкам она составит 60,2 процента.

В то же время, в России крайне высокая централизация налогово-бюджетных полномочий. Более 90 процентов налоговых доходов региональных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Причем расщепление федеральных налогов не стабильно и ежегодно пересматривается.

В результате в российской бюджетной системе усилились перераспределительные процессы. Выравнивающая функция межбюджетных отношений стала превалировать над стимулирующей функцией. Снижение роли стимулирующей функции межбюджетных отношений тормозит экономический рост. Поскольку подрываются стимулы регионов к зарабатыванию бюджетных средств, усиливаются иждивенческие настроения и, в конечном итоге, усугубляются проблемы доходов федерального бюджета.

Экономическая стабилизация и определенный экономический рост в стране обусловливают необходимость усиления стимулирующей роли межбюджетных отношений в целях обеспечения роста производства, притока инвестиций и роста занятости необходимых для увеличения налоговой базы экономики страны.

2. В бюджетной системе прослеживается тенденция смещения расходных полномочий и значительной части совокупного бюджетного дефицита на региональные и местные бюджеты.

Сейчас консолидированный бюджет составляет 6,5 трлн руб. Обязательства на сумму 2,5 трлн руб. не исполняются из-за нехватки денег. Обязательства между уровнями власти разделяются следующим образом: 3,4 трлн руб. падает на федеральный бюджет, 2,02 трлн руб. - на бюджеты субъектов Федерации и 1,08 трлн руб. - на муниципальные бюджеты.

Таким образом, доля региональных и местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета составляет 39,8 процента. В то время как расходные обязательства региональных и местных бюджетов составляют 48 процентов обязательств консолидированного бюджета. То есть 8,2 процента обязательств регионов и муниципалитетов не имеют финансового обеспечения.

Происходит разнонаправленное движение: совокупные доходы – на федеральный бюджет, а совокупные расходы – на региональные и местные бюджеты. В результате, бездефицитность федерального бюджета сопровождается дефицитностью территориальных бюджетов. Что, в свою очередь, является дестимулирующим фактором для региональных экономик и несет негативный социальный эффект. Происходит эрозия государственной власти, отделение реальных властных от подавляющей части населения, что не способствует формированию гражданского общества.

3. Преобладающая часть расходов региональных и местных бюджетов регламентируется нормами, установленными федерацией, в том числе, заработная плата в бюджетной сфере.

В то же время, региональные и местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенных на них федеральным законодательством без предоставления стабильных источников финансирования (так называемые «нефинансируемые федеральные мандаты»).

4. Критерии и процедуры распределения финансовой помощи не прозрачны, необходимы корректировки методологии бюджетного выравнивания.

5. Региональные и местные бюджеты недостаточно транспарентны. Не обеспечен контроль за использованием бюджетных ресурсов и аудит эффективности управления общественными финансами.

6. Серьезное препятствие для эффективных межбюджетных отношений – неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований. В настоящее время в России около 30 тысяч местных территориальных единиц, имеющих органы административного управления. Из них около 12 тысяч имеют статус муниципальных образований и менее 5 тысяч – самостоятельные бюджеты.

7. Ограниченность налоговых и имущественных полномочий региональных властей вынуждает их применять неформальные инструменты, что порождает коррупцию и искажает конкуренцию.

Как следствие федеральный центр ужесточает контроль за региональными властями.

Противоречие между децентрализацией бюджетных ресурсов и централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляется слабостью демократических институтов и гражданского общества, а также неустойчивостью экономического развития.

В результате – деградируется общественный сектор, усиливаются межрегиональные диспропорции, растет социальная напряженность.

3.2. Суть реформы

По словам Президента В. Путина: «реформа местного самоуправления должна привести к дальнейшей и существенной децентрализации власти в стране». При этом В. Путин полагает, что децентрализация власти «никоим образом не противоречит известному принципу вертикали власти», поскольку этот принцип предполагает «концентрацию властных полномочий в руках федеральных и региональных властей в рамках их компетенции».

Проекты законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предлагают закрепить за каждым из уровней власти (федеральным, региональным и местным) четкий круг полномочий и обязанностей, вмешиваться в исполнение которых вышестоящему уровню власти будет запрещено.

Цель - вывести муниципальные органы власти из фактического подчинения региональным, в котором они находятся в настоящее время. Проще говоря - разобраться, кто за что отвечает, и кто сколько денег в результате реформы должен в свое распоряжение получить. До сих пор субъекты РФ самостоятельно устанавливали муниципальные границы и неофициально решали, какие государственные полномочия им передавать на местный уровень, а какие оставлять себе.

Практика существования местного самоуправления, введенного Конституцией 1993 года, показала, что путь к развитию местного самоуправления заключается не столько в возможности выборности глав местных образований, сколько в создании экономической основы для решения проблем на местах.

Самоуправление есть жесткое соблюдение межбюджетных отношений и четкая финансово-экономическая и производственная база, а не вопросы выборности должностных лиц на местах.

3.3. Основные составляющие реформы

1. Изменение системы органов местного самоуправления. Структура местной власти становится двухуровневой, первый уровень составляют городское и сельское поселение, второй - муниципальный район или городской округ.

2. Установление единой структуры органов местного самоуправления. В систему органов проект вносит представительный (законодательный) орган, главу муниципального образования, местную администрацию, контрольный орган и избирательную комиссию.

3. Определение перечня полномочий местного самоуправления и юридической ответственности должностных лиц местного самоуправления.

4. Изменение принципа межбюджетных отношений.

Декларируемые цели реформы:

- экономическая эффективность;

- бюджетная ответственность;

- социальная справедливость;

- выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям;

- политическая консолидация - достижение общественного согласия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово - бюджетных полномочий, создание условий для эффективного выполнения органами власти субъектов и местного самоуправления своих функций,

- содействие развитию гражданского общества.

Для достижения этих целей необходимо законодательно установить налогово - бюджетные полномочия.

Это позволит органам власти субъектов и местного самоуправления:

- принимать самостоятельные решения по организации бюджетного процесса;

- формировать расходы и доходы своих бюджетов на основе законодательно закрепленного, стабильного и сбалансированного разграничения расходных полномочий и доходных источников;

- иметь гарантии финансовой самостоятельности.

Одновременно для органов власти субъектов и местного самоуправления необходимо формировать и поддерживать:

- экономическую (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение товаров, рабочей силы, инвестиций, доступ к рынкам капиталов);

- политическую (демократические институты и гражданское общество) конкурентную среду;

- "жесткие" бюджетные ограничения, ставящие региональные и местные органы власти в зависимость не от вышестоящего бюджета, а от результатов собственной политики.

В то же время резкие различия в уровне социально - экономического развития регионов, их налогового потенциала и бюджетной обеспеченности, а также значительные социальные обязательства государства предполагают увеличение размеров финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета, что в кратко- и среднесрочной перспективе может потребовать централизации бюджетных ресурсов.

Недопустимо применять для отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований особый порядок формирования доходов, финансирования их расходов из вышестоящих бюджетов или предоставления финансовой помощи.

Таким образом, Программа реформирования межбюджетных отношений включает в себя:

1.Упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации;

2. Детальное разграничение расходных полномочий и сокращение "нефинансируемых мандатов";

3. Стабильное разграничение налоговых и имущественных полномочий, закрепление доходных источников за соответствующими бюджетами;

4. Реализация прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

5. Обеспечение качества управления общественными финансами и надлежащего контроля за их эффективностью.

В первую очередь, требуется разграничить налоговые полномочия органов власти различного уровня и источников их доходов. Они должны быть зафиксированы на постоянной или долговременной основе.

Разделение налогов между бюджетами по принципу равномерности и мобильности - "классика теории бюджетного федерализма".

Для исполнения полномочий за уровнем власти закрепляется собственная доходная база. Передавать свои полномочия без передачи финансовых обязательств запрещается. Проект предусматривает прямой запрет на делегирование местному самоуправлению полномочий без установленного законом норматива отчислений из бюджета более высокого уровня.

В конечном итоге реформа направлена на устранение парадоксальной ситуации, когда полномочия местного самоуправления обширны, а их финансовое обеспечение практически не осуществляется.

Суть предстоящих преобразований состоит в наделении местной власти всеми необходимыми финансовыми рычагами для нормальной реализации надлежащих функций.

Как федеральная власть предлагает осуществить разделение доходов между бюджетами разных уровней?

Насколько предлагаемое распределение соответствует принципу «равномерности и мобильности» закрепления доходных источников бюджетов?

Согласно предложениям за федеральным центром закрепляются НДС, Единый социальный налог, таможенные пошлины, акцизы на газ и табак, а также 80% налога на добычу полезных ископаемых. За регионами - налоги на имущество юридических лиц, на пользование водными ресурсами и половину акциза на водку. За муниципалитетами - подоходный налог, налог на малый бизнес, на имущество физических лиц, земельный налог и налог на рекламу.

Министерство финансов предлагает норматив по большинству налогов установить на уровне 100% , что, по его мнению, существенно приблизит систему к принципу "один налог - один бюджет". В то же время, например, 6% налога на прибыль предлагается зачислять в федеральный бюджет, 18% - в бюджеты субъектов Федерации, а муниципалитеты лишаются 2% от налога на прибыль. Доходы от налога на добычу полезных ископаемых для так называемых прочих ископаемых (руда, уголь, песок) распределяются между федеральным и региональным бюджетом в соотношении 40:60.

В стадии обсуждения находится и вопрос о распределении доходов от налога на полезные ископаемые для углеводородов (нефть, газ). Предлагаемая пропорция 80:20 в пользу Федерации ведет к резким региональным различиям, так как налог собирается, по сути, в пяти-шести регионах. Отсюда предлагается усилить централизацию данного налога.

Таким образом, предлагается так или иначе остаться в рамках той же парадигмы бюджетного федерализма: преимущественное закрепление налога за одним из бюджетов при наличии расщепления части налогов между бюджетами разных уровней.

Вместе с тем целесообразно рассмотреть также следующий подход.

В Налоговом кодексе содержится норма, согласно которой налоговую базу нельзя брать дважды. Вместе с тем в федеративных государствах с одной налоговой базы берут один и тот же налог. В то же время нельзя одну и ту же налоговую базу облагать разными налогами.

Что дает реализация такого принципа разделения налогов?

С одной стороны, для налогоплательщика раздваивается количество налогов, он несет определенные (незначительные) дополнительные издержки. Вместе с тем, разделенные налоговые ставки начинают восприниматься соответствующими властями как собственные, то есть стимулируют проводить самостоятельную налоговую политику и отвечать за эффективность использования того или иного налогового ресурса.

3.4. Разграничение имущественных полномочий

Важным элементом реализации стимулирующей функции межбюджетных отношений является распределение имущественных полномочий между уровнями власти.

Необходимо, прежде всего, осуществить классификацию государственного и муниципального имущества в соответствии с установленными целями управления по каждому объекту.

Далее, оптимизировать структуру и состав собственности, исходя из необходимости обеспечения выполнения государственных функций и задач.

В этих целях необходимо, с одной стороны, «передать» рынку те объекты собственности, которые им регулируются, то есть носят коммерческий характер.

С другой стороны, столь же важно обеспечить эффективное функционирование и развитие государственной и муниципальной собственности для деятельности, которая возложена Конституцией Российской Федерации и федеральными законами исключительно на государство и местные власти. Во многих странах Европы общественный, или еще его называют публичный сектор, по-прежнему играет существенную роль.

Отсюда, важно обеспечить механизмы управления государственным имуществом, механизмы, обеспечивающие повышение эффективности использования имущества и защиту прав государства как собственника имущества и участника, акционера коммерческих и некоммерческих организаций. При этом эффективность использования государством этого имущества должна определяться как экономическими, так и стратегическими и социальными критериями.

Таким образом, должно быть обеспечено соответствие состава имущества выполняемым государством функциям, а также эффективное использование этого имущества. В этой связи, предполагается ежегодное утверждение Правительством Российской Федерации программы управления федеральным имуществом на очередной год, включающей также прогноз на два последующих год. Программа на год, которая должна состоять из трех частей - план приобретения, план использования и план выбытия. Ее разработка должна быть жестко связана с разработкой федерального бюджета, федеральной адресной инвестиционной программой, прогнозным планом приватизации федерального имущества на очередной год. Этот процесс должен быть встроен в систему бюджетного планирования и соотноситься с перспективным финансовым планом на три предстоящих года.

В соответствии с новой классификацией все объекты должны быть отнесены либо к имуществу, необходимому для осуществления функций и задач государства (условно национально-целевое имущество), либо к имуществу, утратившему такое значение (для краткости коммерческое имущество).

Наши предложения основаны на следующем: как известно, Конституцией и федеральными законами на государство и местную власть возложено осуществление ряда исключительных видов деятельности, то есть именно они должны заниматься этим. В соответствии с этим мы предлагаем федеральным законом определить состав имущества, необходимого для имущественной базы выполнения соответствующим органом публичной власти полномочий и установить порядок его формирования. Кстати, данная процедура уже более 8-ми лет назад была предусмотрена Гражданским кодексом, но до сих пор не реализована.

При этом такое имущество должно находиться только в собственности того уровня публичной власти, к компетенции которого отнесено осуществление соответствующей функции и оно не может быть отчуждено в иной собственности ни в результате приватизации, ни в результате банкротства, ни в результате исполнительного производства. На функционально-целевое имущество не должно обращаться взыскание по обязательствам Российской Федерации или обязательствам юридических лиц, которые владеют и пользуются указанным имуществом.

К функционально-целевому имуществу должно быть отнесено также имущество, используемое для решения стратегических и социально ориентированных задач, ставящихся государством перед организациями госсектор. К таким организациям могут быть отнесены обеспечивающие оборону и безопасность страны, осуществляющие деятельность в сфере высоких технологий и науки, но не приносящих быстрой коммерческой отдачи, это логично. Охрана окружающей среды и восстановление природных ресурсов, естественные монополии, а также организации инфраструктуры и коммунального хозяйства.

Осуществление реформы может серьезно изменить российскую политическую действительность.

Позиции губернаторов в результате реформы: две точки зрения.

1. Региональные лидеры лишаются значительной части влияния на местные власти.

Губернаторам в новой схеме отводится немного места. Реальная власть опускается на уровень мелких поселений, которые сами будут распоряжаться своими средствами. Это реальная децентрализация власти. Многие губернаторы не готовы к изменениям в существующей системе: по предварительным подсчетам, доходная часть бюджета будет делиться приблизительно из расчета 46% - центру, 27% - регионам и 27% - местным властям. Возможность влиять на распределение природных и иных ценностей конкретных территорий вряд ли сможет компенсировать региональной власти потерю контроля над значительной частью доходов региона.

Здесь кроется основная проблема - конфронтация между органами местного самоуправления и руководством субъекта РФ в вопросах полномочий и финансирования.

Местное самоуправление объективно не в силах противостоять сильной региональной власти, которая не намерена допустить на своей территории появление новой структуры, наделенной какими бы то ни было властными полномочиями. Понятно, что это не может понравиться главам регионов.

Согласно второй реформа является серьезной уступкой губернаторам, которые получают серьезную возможность давления на органы местного самоуправления и манипулирования ими.

2. Реформа является серьезной уступкой губернаторам, которые получают возможность давления на органы местного самоуправления и манипулирования ими. Поскольку по властной вертикали местное самоуправление будет прикреплено к губернаторам, именно они будут распределять большую часть средств между муниципалитетами, являющимися в своем большинстве дотационными.

3.5. Противоречия реформы

1. В части делегирования государственных полномочий местное самоуправление фактически попадет в систему органов государственной власти, что категорически запрещено Конституцией РФ. По сути, это и есть наиболее яркое несоответствие нормативной базы реформы положениям Основного закона. Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление не только не входит в систему государственной власти, оно является инструментом для решения народом собственных проблем. Реформа, напротив, формирует местную власть как государственную.

2. Согласно п. 2 ст. 131 Конституции РФ изменение границ муниципального образования возможно только с учетом мнения населения. По законопроекту определять границы муниципальных округов будут главы субъектов РФ.

П. 1 той же статьи закрепляет, что население самостоятельно определяет структуру и состав органов местного самоуправления, одновременно в законопроекте директивно прописаны и структура, и численность этих органов.

Далее, выплата зарплаты работникам социальной сферы является обязанностью Федерации, однако реальная реализация этого полномочия возложена на глав местных администраций. Соответствующее финансирование, согласно положениям законопроекта, будет им дополнительно выделено. Разновидностью контроля за выполнением этого делегированного права станет прямое подчинение муниципалитета региональной власти. Плюс к этому право губернатора полностью или частично отстранять от должности мэров городов и глав местных администраций.

Заключение

Основными направлениями реформирования системы бюджетного федерализма в части распределения налоговых полномочий становятся следующие:

однозначное определение налогов, по которым может иметь место совместное использование налоговой базы со стороны федерального бюджета, региональных и местных бюджетов.

однозначное определение налоговых источников, полностью закрепленных за субъектами федерации в качестве источников доходов соответствующих уровней. Представляется целесообразным по этой категории налогов передать в юрисдикцию субъектов определение и облагаемой базы и ставок, оставив за федеральным уровнем лишь установление общих принципов налогообложения данных субъектов.

однозначное урегулирование права собственности в отношении различных видов природных ресурсов со всеми субъектами федерации. Это урегулирование должно включать не только обобщающую формулировку о совместной или общей собственности на те или иные ресурсы, но и режим их эксплуатации, право на налогообложение, режим использования доходов от собственности на ресурсы и т.д.

закрепление допустимости или недопустимости переноса различных элементов экономического (в частности, налогового) бремени за пределы юрисдикции субъекта федерации.

Один из главных недостатков существующей модели бюджетного федерализма - острая вертикальная несбалансированность бюджетной системы, состоящая в значительном превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов Федерации по сравнению с их бюджетной обеспеченностью. Гипертрофированный рост расходной нагрузки на субфедеральный уровень бюджетной системы вызывает последующее перераспределение средств между звеньями этой системы, ведет к созданию встречных финансовых потоков, создает искусственную дотационность территориальных бюджетов и увеличивает число регионов-получателей финансовой поддержки. Речь идет об отказе от политики “кнута и пряника” и формировании новой, стимулирующей межбюджетной политики, перспективной как для территорий-доноров и реципиентов. Разграничение расходных полномочий целесообразно проводить в том числе с учетом мирового опыта, который предлагает использование принципов территориального соответствия, субсидиарности, эффективности (бюджетные расходы закрепляются за тем уровнем, который обеспечивает наибольшую эффективность их реализации).

Следующий злободневный вопрос межбюджетных отношений - сглаживание горизонтального дисбаланса и формирование схемы выравнивающих платежей. Необходимость выравнивающих трансфертов предопределяется значительной степенью дифференциации субъектов федерации по уровню экономического развития, финансовому потенциалу, бюджетным доходам на душу населения. В РФ показатель ВВП на душу населения варьирует от минимума к максимуму в пределах 14,5 раза (в Австралии 1,4 раза, Канаде - 1,8 раза, Швейцарии - 2,2 раза, Бразилии - 8,3 раза).

Действующая модель трансфертов за счет федерального фонда финансовой поддержки регионов несмотря на ее постоянное совершенствование пока не отвечает требованиям эффективного развития экономики страны как реально федеративного государства. Количество регионов, получающих трансферты из федерального бюджета, не уменьшается, а растет: 1995 году - 66, 1996 году - 75, 1997 году - 81, 1998-1999 гг. - 76 субъектов федерации. Средняя дотационность бюджетов субъектов РФ в 1999 году по расчетам Минфина России составила 20% и колеблется от 1 до 90% общей суммы доходов. Таким образом, практика трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ не только не привела к выравниванию уровня социально-экономического развития регионов, но и усугубила их различия. Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает.

Выравнивание бюджетов по уровню доходов в условиях существенной дифференциации уровня доходов населения и уровня цен в регионах не ведет к реальному выравниванию финансовых возможностей регионов по обеспечению населению определенного стандартного набора государственных услуг. Попытки ввести корректировку на соотношение душевых расходов (по экономическим районам или группам регионов) однозначно заинтересовывают субъекты федерации в наращивании текущих расходов в ущерб расходам капитального характера. Учет текущих расходов и обеспечение субъектам федерации доходов, достаточных для покрытия определенного уровня расчетных текущих расходов планового периода, вносит элемент субъективизма.

Представляется целесообразным пересмотреть подход к определению трансфертов и впредь понимать под финансовым выравниванием не чисто выравнивание доходов бюджетов субъектов федерации, а финансовый механизм выравнивания финансовых возможностей представления определенного стандартного (или минимально гарантированного) уровня государственных услуг населению. Целесообразно объемы финансирования расходных полномочий бюджетов всех уровней определять на основе государственных минимальных стандартов.

Государственные минимальные социальные стандарты - это регламентируемые государством качественные и количественные характеристики важнейших социальных потребностей человека на минимально необходимом уровне, доступность которых гарантируется государством на бесплатной или платной основе за счет бюджетных средств, внебюджетных фондов. Минимальные социальные нормы - единичные или групповые удельные показатели необходимой обеспеченности важнейшими социальными услугами и благами в натуральном выражении по их видам. Минимально необходимые нормы расходов - денежное выражение социальных норм, они дифференцированы в разрезе регионов и даже муниципальных образований. Задачей сегодняшнего дня является разработка норм расходов на федеральном уровне, что крайне необходимо для совершенствования системы трансфертных платежей.

Представляется, что первоочередным пунктом реформирования модели горизонтального выравнивания должно стать принятие Закона о бюджетном выравнивании, согласованного со всеми субъектами федерации. Именно закон, а не ежегодно пересматривающаяся методика должен регулировать принципы и механизмы предоставления регионам выравнивающих трансфертов. Таким образом, нормализация межбюджетных отношений требует создания и законодательного закрепления четкого и прозрачного механизма горизонтального выравнивания, не допускающего скрытого перераспределения полномочий и функций.

В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы регионального и федерального бюджетов, ускорении социально-экономических реформ.

Следует отметить, что в сфере межбюджетных отношений есть определенные позитивные сдвиги. Начато упорядочение разделения расходов и доходов между бюджетами всех уровней, сокращены обязательства региональных и местных бюджетов, возложенные на них без определения источников финансирования. В 2001 году Правительство РФ должно разработать и утвердить программу развития бюджетного федерализма на период до 2005 года. Ее основной целью является установление четкого разграничения расходных и доходных полномочий, позволяющего обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность регионов, повышение их заинтересованности в эффективном управлении общественными финансами, поддержку экономического развития регионов.

Вместе с тем требуется более глубокое и энергичное реформирование. Модернизация бюджетно-налоговых отношений в рамках принятой модели фискального федерализма требует следующих мер: 1) четкое разделение между уровнями власти предметов ведения, на основе которого необходимо определить объемы обязательных бюджетных расходов каждого уровня; 2) изменение пропорций налоговых поступлений в бюджеты разных уровней в целях сокращения дотационности региональных и местных бюджетов, повышения их финансовой самодостаточности; 3) переход от универсальных дотаций к системе предельно локализованных субвенций; 4) применение специальных процедур повышения результативности финансовой поддержки регионов.

Литература

1. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов/ Л.А.Дробозина, Л.П.Окунева, Л.ДАндросова и др.:Под ред. проф. Л.А.Дробозиной. - М: Финансы, ЮНИТИ, 1997. - 479 с.

2. Финансы: Учебное пособие/ Под ред. проф. А.МКовалевой — 3-е изд., перераб. и допол. - М: Финансы и статистика, 1998. - 384 с.: ил.

3. Портной М.А. Деньги: их виды и функции. - М.: Издательско-консалтинговая фирма «Анкил», 1998.

4. Матук Ж. Финансовые системы Франции и других стран. В 2 т.: Пер. с фр. Т.1 в 2 кн. - М.: АО «Финстатинформ», 1994.

5. Лукасевич И.Я. Анализ финансовых операций. Методы, модели, техника вычислений: Учебн. пособие для вузов. - М.. Финансы, ЮНИТИ, 1998. - 400 с.

6. Рябушкин Б.Т. Основы статистики финансов: Учебное пособие. - М.: Финстатинформ, 1997. - 80 с.

7. Павлова Л.Н. Финансы предприятий: Учебник для вузов. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 1998. - 639 с.

8. Общая теория денег и кредита: Учебник для вузов/Под ред. проф. Е.Ф.Жукова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.Банки и биржи, ЮНИТИ, 1998. - 359 с.

Другие похожие работы

1. Понятие, состояние и перспективы управления государственным муниципальным долгом
2. Управление государственным муниципальным долгом
3. Роль потребительских кредитов в экономике
4. Государственный кредит
5. Государственные и муниципальные заимствования