Понятие и виды нормативно-правовых актов

2. Порядок опубликования и вступления в силу нормативно-правовых актов в Российской Федерации

3. Действие нормативно-правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц

4. Норма права и статья нормативно-правового акта. Способы изложения норм права в нормативно-правовых актах

5. Толкование нормативно-правовых актов: понятие, виды и способы

Введение

Вот уже несколько лет в повестке дня Государственной Думы стоит проект федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации". Речь идет о том самом "законе о законах", который был и остается научной мечтой многих отечественных правоведов не только последних десятилетий, но, пожалуй, всего двадцатого столетия. "Самый факт издания закона, - писал известный русский правовед Ф.Ф.Кокошин, - предполагает существование предшествующих закону юридических норм, регулирующих порядок законодательства" [1].

Огромный научный вклад в теорию вопроса внесен А.В.Мицкевичем, С.В.Полениной, И.С.Самощенко, Д.А.Ковачевым, Ю.А.Тихомировым, А.С.Пиголкиным, И.Ф.Казьминым и другими учеными. Долгие годы они являлись бессменными энтузиастами и пропагандистами "закона о законах", вывод о необходимости принятия которого представлял собой безусловный и закономерный результат серьезнейших и кропотливых научных исследований. И вот, не прошло и полвека, как "лед тронулся". Мечта постепенно стала воплощаться во вполне уже реальный и даже обсуждаемый документ. Причем обсуждается он не только и не столько в стенах парламента. Проект вновь вызвал к жизни бурные, порой ожесточенные дискуссии в среде ученых. Это вполне естественно. Во-первых, потому, что круг энтузиастов довольно широк. И, при единстве цели, каждый трактует содержание закона по-своему. Во-вторых, закон этот по определению должен затронуть постулаты правовой науки, суть которых, с одной стороны, всем ясна и непреложна, с другой стороны - это вечный материал для научных исследований и споров, где ничто никогда не бывает абсолютным и нет предела совершенству.

Признавая безусловную подвижническую роль ученых, следует все же отметить, что к жизни подобный закон вызван сегодня серьезнейшими проблемами современного российского нормотворчества, правовой системы и практики реализации нормативных правовых актов. Недаром говорят, что нет ничего сильнее идеи, время которой пришло.

Перечень этих проблем чрезвычайно обширен. Можно было бы посвятить их анализу не одну монографию. Но даже поверхностного обозначения лишь некоторых из них уже достаточно для обоснования необходимости самого серьезного внимания к проекту. Так, на сегодняшний день фактически нигде и никем не установлена иерархия действующих нормативных актов, не определен исчерпывающий список их видов для различных нормотворческих органов. Идет постоянная война, а если и не война, то, по меткому определению Ю.А.Тихомирова* [2], "дуэль" сражение между федеральными нормативными актами и законами субъектов Федерации, между различными федеральными нормативными актами, между законами и нормативными договорами. Наблюдается тенденция подмены законов подзаконными актами, с одной стороны, и подмена предмета закона предметом подзаконного акта - с другой. На местах нередко царит нормотворческая партизанщина [3]. В безумной нормотворческой гонке качество самих законов и других нормативных актов оставляет желать много лучшего.

Именно поэтому Конституционный Суд Российской Федерации просто завален делами о соответствии нормативных правовых актов Конституции. Правоприменительные и правоохранительные органы работают в экстремальных условиях, а главными пострадавшими, как всегда в подобных ситуациях, становятся субъекты правоотношений и, в первую очередь, многострадальные граждане, которым ничуть не легче от вывода ученых о том, что "в российской истории закону не повезло" [2]. В этой ситуации для наведения порядка во всем нашем нормативно-правовом хозяйстве принятие закона о нормативных правовых актах не просто желательно и научно обосновано, но и остро необходимо. При этом можно опираться не только на отечественные научные наработки, но и на достаточно богатый опыт зарубежных стран [4].

Однако на пути проекта в ходе его разработки встает немало препятствий. Часть из них - теоретического свойства, часть - практического. Помимо этого, в условиях острой борьбы за власть, в нормах проекта "чисто юридического закона" некоторым начинает мерещиться и политическая подоплека.

Учитывая вышеперечисленные обстоятельства, можно сделать вывод об актуальности темы курсовой работы. Целью работы является изучение понятия и видов нормативно-правовых актов. В соответствие с поставленной целью решаются следующие задачи:

1. Раскрыть понятие нормативно-правового акта и рассмотреть его виды;

2. Рассмотреть порядок опубликования и вступления в силу нормативно-правовых актов в Российской Федерации;

3. Рассмотреть порядок действие нормативно-правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц;

4. Исследовать способы изложения норм права в нормативно-правовых актах;

5. Изучить понятие, виды и способы толкования нормативно-правовых актов.

1. Нормативно-правовой акт: понятие и виды

Нормативно-правовой акт используется как основная форма права в странах с так называемым "писаным" правом, к которым относится и Россия. Его характерные черты определяются тем, что он, с одной стороны, является одним из источников юридических норм, а с другой - разновидностью правовых актов. Таким образом, нормативно-правовой акт:

б) представляет собой официальный письменный акт-документ;

в) является результатом особой деятельности государства, которую именуют правотворческой.

Нормативно-правовой акт может приниматься также в порядке делегированного законодательства или референдума, но так или иначе с участием государства и выражением его воли.

С учетом названных признаков нормативно-правовой акт можно определить как официальный письменный акт-документ, содержащий юридические нормы и принимаемый в определенной процедурной форме:

б) в порядке делегированного законодательства;

Нормативно-правовые акты следует отличать от другой разновидности правовых актов - индивидуальных юридических, а главное - от актов применения права. Их объединяет общая юридическая природа, и те и другие содержат государственно-властные предписания, но у актов применения эти предписания имеют индивидуальный, конкретный (по субъектам и содержанию) характер.

Основная задача нормативно-правового акта, как и любой формы права, -хранить правовую информацию и оптимальным образом доводить ее до сведения адресатов. В этом плане нормативно-правовой акт является наиболее удобной и совершенной формой права - как для "рядовых" субъектов права, так и для государства. Посредством него государство может оперативно осуществлять правовое регулирование, реагировать на правовые потребности общества, координировать всю работу по управлению общественными процессами.

Виды нормативно-правовых актов. Они делятся прежде всего на законы и подзаконные нормативно-правовые акты.

а) принимается высшими органами государственной власти или в порядке референдума;

б) ему присуща высшая юридическая сила и верховенство относительно других источников права;

в) принимается, изменяется и дополняется в особом процедурном порядке;

г) регулирует наиболее важные социальные сферы, закрепляет наиболее важные общественные связи, отправные начала правового регулирования;

д) должен отражать волю и интересы общества в целом;

е) исключительно нормативен (содержит только нормы права, в отличие от других нормативно-правовых актов, которые могут иметь "вкрапления" индивидуально-властных предписаний).

Законы, в свою очередь, делятся на конституционные законы и обыкновенные. К числу конституционных относятся:

а) Конституция (как основной политико-правовой акт страны);

б) законы, которые вносят изменения и дополнения в текст Конституции;

в) законы, необходимость издания которых предусмотрена самой Конституцией.

В Конституции РФ 1993 г. предусмотрено издание 14 конституционных законов (о Правительстве РФ, о Конституционном Суде РФ и др.). Конституционные законы имеют более сложную, чем обыкновенные законы, процедуру принятия. В РФ на принятый конституционный закон не может быть наложено вето Президента.

Обыкновенные законы можно поделить на кодификационные (Основы законодательства, Кодексы) и текущие. В федеративном государстве законы разделяют на федеральные (общефедеральные) и законы субъектов Федерации.

Подзаконные нормативно-правовые акты должны быть основаны на законе и не должны ему противоречить.

В Российской Федерации подзаконными (по иерархии) нормативно-правовыми актами являются следующие:

в) нормативные акты центральных органов исполнительной власти (министерств, государственных комитетов и ведомств).

На уровне субъектов РФ - республиканские законы, акты президентов (в президентских республиках), постановления правительств республик, а также нормативные акты республиканских центральных органов исполнительной власти, органов власти края, области, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Статьей 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 апреля 1996 г. органам местного самоуправления (они не входят в систему органов государственной власти) предоставлено право принимать по вопросам своего ведения правовые акты.

Особой разновидностью нормативно-правовых актов можно считать локальные нормативные акты (уставы, положения и др.), действующие только в пределах данного предприятия, учреждения, организации.

18. Систематизация нормативно-правовых актов: понятие и виды

Для того, чтобы система законодательства оставалась именно системой (обладала необходимой и достаточной совокупностью элементов, была внутренне согласована, непротиворечива), нормально функционировала, а также совершенствовалась и развивалась, она нуждается в постоянном воздействии на нее специального процесса - систематизации.

Систематизация - это деятельность по упорядочению и совершенствованию нормативного материала путем его внешней и внутренней обработки с целью поддержания системности законодательства и обеспечения субъектов права необходимой нормативно-правовой информацией.

Необходимость систематизации обусловлена тем, что постоянно идет процесс издания новых нормативно-правовых актов, с течением времени некоторые акты фактически утрачивают силу, устаревают, накапливаются противоречия между юридическими предписаниями и т. п.

Практическое значение систематизации еще в 1833 г. подчеркивал Михаил Михайлович Сперанский (кстати, один из лучших кодификаторов не только России, но и Европы), который говорил, что "приведение Законов в один состав" является "одною из первых Государственных нужд". Он же указывал и на значение систематизации для юридической науки: "Ученое законоведение... не может основаться, если законы не будут прежде приведены в правильный состав".

Современная юриспруденция знает и использует в основном три вида (способа) систематизации - инкорпорацию, консолидацию и кодификацию.

Инкорпорация - это вид (способ) систематизации, при котором нормативно-правовые акты подвергаются только внешней обработке (или вообще не подвергаются) и размещаются в определенном порядке - алфавитном, хронологическом, систематическом (предметном) в единых сборниках и других изданиях.

Для инкорпорации характерны следующие черты:

1) она может носить как официальный, так и неофициальный характер;

2) субъектами инкорпорации могут быть как органы государства, так и общественные организации и частные лица;

3) инкорпорация не затрагивает нормативного содержания акта: нормы права инкорпорируются в том виде, в каком они действуют на момент систематизации;

4) нормативные акты могут инкорпорироваться как в том виде, в каком они были приняты правотворческим органом, так и подвергаться внешней обработке;

а) из текста удаляются отдельные статьи, пункты, абзацы, утратившие силу, и включаются все последующие (с момента издания акта) изменения;

б) исключаются части, которые не содержат нормативных предписаний;

в) в результате инкорпорации издается сборник законов, собрание законодательства или иной нормативный акт.

Особой разновидностью собрания законодательства является свод законов, который представляет собой:

а) инкорпорированное издание нормативных актов высших органов власти (законодательной и исполнительной);

в) собрание всего действующего законодательства (в указанном в п. "а" смысле) без какого-либо исключения.

6 февраля 1995 г. Президент России издал Указ "О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации". До революции 1917 г. в России действовал Свод законов Российской империи.

Консолидация - это вид (способ) систематизации, при котором несколько близких по содержанию нормативных актов сводятся в один, укрупненный нормативно-правовой акт с целью преодоления множественности нормативных актов и обеспечения единства правового регулирования.

Для консолидации характерны следующие черты:

1) она представляет собой своеобразный правотворческий прием (инкорпорация, даже официальная, отношения к правотворчеству не имеет);

2) проводится только правотворческими органами, и лишь в отношении принятых ими актов;

3) при консолидации объединенные акты утрачивают силу, а вместо них действует вновь созданный нормативный акт, который имеет собственные официальные реквизиты (наименование, дату принятия, номер и подпись должностного лица).

Консолидация по своей природе занимает промежуточное положение между инкорпорацией и кодификацией.

Кодификация - это такой вид систематизации, который имеет правотворческий характер и направлен на создание нового сводного нормативно-правового акта (основ законодательства, кодекса и др.) путем коренной переработки действующего законодательства с целью обеспечения единого, внутренне согласованного регулирования определенной социальной сферы.

Для кодификации характерны следующие черты:

1) она представляет собой наиболее сложную и совершенную форму систематизации;

2) по существу является видом правотворчества, поскольку объектом кодификации выступают непосредственно нормы права;

3) кодификацию всегда осуществляют только компетентные государственные органы на основании конституционных или других законных полномочий;

4) в отличие от инкорпорации, которая имеет постоянный характер, производится периодически, и ее результаты рассчитаны на длительный срок;

5) кодификация всегда вносит элемент новизны в правовое регулирование (это всегда некая "правовая реформа") и зачастую связана с крупными социальными преобразованиями;

6) результатом кодификации является кодификационный акт, который отличает юридическая и логическая целостность, сводный характер (объединяет не утратившие своего значения нормативные предписания), значительный объем и сложное строение, широкий охват социальной сферы и главенствующее положение среди других отраслевых актов. Кодификационные акты -это прежде всего основы законодательства и кодексы. К ним относятся также уставы, положения, правила и др.

2. Порядок опубликования и вступления в силу нормативно-правовых актов в Российской Федерации

Официальное опубликование (обнародование) нормативно-правового акта является заключительной стадией правотворческой процедуры.

Часть 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации гласит: "Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения".

Федеральный закон Российской Федерации "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (принят 25 мая 1994 г.) устанавливает следующие моменты:

1. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия.

2. Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или Собрании законодательства Российской Федерации.

3. Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.

4. Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

5. Федеральный конституционный закон, федеральный закон, акт палаты Федерального Собрания, в который были внесены изменения или дополнения, может быть повторно официально опубликован в полном объеме.

Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" установлены следующие моменты:

1. Акты Президента Российской Федерации (указы и распоряжения) и акты Правительства Российской Федерации (постановления и распоряжения) подлежат обязательному официальному опубликованию в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации в течение 10 дней после дня их подписания.

2. Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования.

3. Акты Президента РФ, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

4. Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования.

5. Акты Правительства РФ, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

6. В актах Президента РФ и актах Правительства РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

7. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию в газете "Российские вести" в течение 10 дней после дня их регистрации.

8. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации во истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят 12 августа 1995 г.) нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования.

3. Действие нормативно-правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц

Действие во времени определяется моментами вступления нормативного акта в силу и утраты им юридической силы.

Нормативно-правовые акты могут вступать в силу.

б)со времени, указанного в самом нормативном акте или в специальном акте о введении его в действие (таким временем может быть момент опубликования);

в)по истечении нормативно установленного срока со дня их опубликования.

Утрата юридической силы происходит вследствие:

а)истечения срока, заранее установленного в самом нормативном акте;

б)прямой официальной отмены действующего нормативно-правового акта;

в)замены одного нормативно-правового акта другим актом, устанавливающим новые правила регулирования той же социальной сферы.

По общему правилу закон обратной силы не имеет, то есть он не распространяется на правоотношения, возникшие до его вступления в силу. На практике это означает, например, что суд даже во время действия нового закона будет решать дело в соответствии с прежним законом, если имущественный спор возник до вступления в силу нового закона. В порядке исключения нормативно-правовой акт обретает обратную силу:

а) если указание на это имеется в самом акте;

б) если он устраняет или смягчает уголовную и административную ответственность.

Также в порядке исключения может быть применен еще один принцип действия нормативно-правового акта во времени - "переживание закона", когда закон, утративший юридическую силу, по специальному указанию нового закона может продолжать регулирование некоторых вопросов.

Таким образом, нормальным, типичным принципом действия закона во времени является принцип немедленного действия, когда закон с момента вступления его в силу действует только "вперед": ревизии сложившихся до него юридических прав и обязанностей он не производит.

В пространстве нормативно-правовые акты в зависимости от своего вида могут действовать трояким образом:

а)распространяться на всю территорию государства;

б) действовать лишь на какой-то точно определенной части страны;

в) предназначаться для действия за пределами государства, хотя в соответствии с принципами государственного суверенитета общее правило таково, что законы того или иного государства действуют лишь на его территории.

При этом под государственной территорией понимается часть земного шара (включающая в себя сушу, недра, воздушное и водное пространство), которая находится под суверенитетом данного государства и на которую государство распространяет свою власть. Суверенитет государства распространяется на территорию своих посольств, военных кораблей, всех кораблей в открытом море и других объектов, принадлежащих государству и находящихся в открытом море или космосе.

Порядок, в соответствии с которым законы не распространяются на то или иное пространство или лиц, называется экстерриториальностью. Принцип экстерритори-альности означает, что в пределах границ любого государства в соответствии с нормами международного права могут находиться участки территории и лица, на которых не распространяется юрисдикция данного государства.

Действие нормативно-правового акта по кругу лиц подчиняется общему правилу: он распространяется на всех лиц, находящихся на территории его действия и являющихся его адресатами. Однако из этого правила имеются исключения:

а) иностранные граждане и лица без гражданства не могут быть субъектами ряда правоотношений (например, быть судьями, состоять на службе в Вооруженных Силах России);

б) иностранные граждане, наделенные дипломатическим иммунитетом и пользующиеся правом экстерриториальности, не несут уголовной и административной ответственности по российскому законодательству;

в) некоторые нормативно-правовые акты Российской Федерации распространяют свое действие и на тех граждан России, которые находятся за ее пределами (например, Закон о гражданстве, Уголовный кодекс).

Круг лиц, на которых распространяет свое действие тот или иной нормативно-правовой акт, может определяться также по признаку пола, по возрасту (несовершеннолетние), по профессиональной принадлежности (например, военнослужащие), по состоянию здоровья (инвалиды) и др.

4. Норма права и статья нормативно-правового акта. Способы изложения норм права в нормативно-правовых актах

Соотношение нормы права и статьи нормативно-правового акта - это часть общей проблемы соотношения системы права и системы законодательства. Так же как не совпадают система права и система законодательства, не совпадают и норма права и статья нормативного акта. Прежде всего, их различие состоит в том, что они являются элементами разных систем: норма - исходный элемент системы права, статья - исходный элемент системы законодательства.

Статьи по отношению к нормам выполняют те же функции, что и система законодательства выполняет по отношению к системе права: служат их внешнему закреплению и выражению. Между нормой и статьей нет прямого, "зеркального" соответствия: одна статья может содержать несколько юридических норм, и наоборот - элементы одной и той же нормы могут находиться в нескольких статьях нормативного акта или даже в разных нормативно-правовых актах. Может иметь место и прямое совпадение - в одной статье содержится одна норма.

Таким образом, проблема состоит в том, чтобы с учетом этих различий и разных способов изложения норм права отыскать все элементы и связи юридической нормы и представить ее в целостном виде.

Законодатель использует следующие способы изложения норм права в нормативно-правовых актах:

1) прямой, когда все элементы юридической нормы воспроизводятся в статье непосредственно и в очевидной взаимосвязи друг с другом;

2) отсылочный, когда в статье один из элементов юридической нормы указывается путем отсылки к другой, конкретной, как правило, родственной статье этого же нормативно-правового акта;

3) бланкетный, когда статья указывает на элемент нормы права путем отсылки не к конкретной статье, конкретному законоположению (как это имеет место при отсылочном способе изложения), а как бы к другому порядку правового регулирования - правилам совершения какого-либо вида деятельности, правилам международного договора и т. п. В данном случае статья представляет собой нечто вроде "бланка", который заполняется другим законом, другим источником права.

5. Толкование нормативно-правовых актов: понятие, виды и способы

Цель толкования состоит в том, чтобы выявить точный смысл юридических правил, правовых предписаний, содержащихся в нормативно-правовых актах. Толкование - это деятельность по установлению содержания нормативно-правовых предписаний для их практической реализации.

Установлению подлежит государственная воля, которая нашла объективное выражение и закрепление в тексте нормативно-правового акта. Объектами толкования, таким образом, выступают юридические нормативные акты как письменные акты-документы, содержащие нормы права, и здесь требуется как бы проникнуть через форму объекта к его содержанию и сути.

Стратегическая задача толкования - эффективная реализация правовых предписаний в режиме строгой законности, то есть в конечном счете оно служит практическому осуществлению правовых норм. Особое значение толкование нормативно-правовых актов имеет для такой формы реализации права, как правоприменение. В то же время толкование имеет значение и для деятельности государственных органов по изданию и систематизации нормативно-правовых актов.

В любом случае процесс толкования не должен никаким образом изменять действующие юридические нормы или создавать новые.

Толкование как интеллектуально-мыслительный процесс, направленный на познание юридической нормы, называется уяснением. Уяснение - это толкование "для себя". В том случае, когда субъект толкования в той или иной форме выражает результаты уяснения для других лиц, имеет место разъяснение. Толкование может ограничиваться одним уяснением, однако в тех случаях, когда осуществляется и разъяснение, процесс уяснения выступает как первая стадия общего процесса толкования нормативно-правового акта.

Необходимость толкования нормативно-правовых актов обусловлена рядом моментов. Существует как бы целый ряд препятствий на пути к уяснению точного смысла юридических норм, которые преодолеваются с помощью специальных приемов - способов толкования (уяснения).

Основными способами толкования-уяснения являются следующие:

1) грамматический - совокупность специальных приемов, направленных на уяснение текста на основе данных филологии, правил языка. Выясняется значение слов, терминов, знаков препинания, исследуются структуры предложений и т. д.;

2) логический - совокупность специальных приемов, основанных на непосредственном использовании законов и правил формальной логики;

3) специально-юридический - совокупность специальных приемов, основанных на юридическом знании (юридических понятий, терминов, юридических конструкций, закономерностей правового регулирования, правил юридической техники и др.);

4) систематический - совокупность специальных приемов, обусловленных системностью права и законодательства и направленных на анализ связей толкуемого нормативного положения с другими элементами системы права и системы законодательства;

5) историко-политический - совокупность специальных приемов, направленных на уяснение цели издания нормативно-правового акта, анализ исторической обстановки, социально-экономических и политических факторов, обусловивших его издание и оказавших влияние на волю законодателя.

Из приведенного описания способов толкования видно, что установление истинного смысла предписаний, содержащихся в тексте нормативно-правового акта, требует разнообразных знаний. Как заметил австралийский юрист М. Дэвис, "правовой текст значит больше для того, кто больше знает".

Говоря о видах толкования, следует учитывать, что речь идет о видах двух связанных, но разных явлений:

Результат толкования-уяснения по своему объему может быть буквальным, ограничительным и распространительным (расширительным). Как правило, результат толкования должен быть буквальным (адекватным), когда действительный смысл нормативного акта (воля законодателя) и буквальный текст полностью совпадают друг с другом, то есть использование всей совокупности способов толкования дает практически тот же результат, что и первоначальное (грамматическое, языковое) толкование текста закона.

Ограничительное толкование имеет место, когда действительный смысл, содержание нормы yже ее текстового оформления, то есть конечный результат уяснения по объему уже грамматического толкования.

Распространительное толкование - когда конечный результат толкования (подлинная воля законодателя) по объему шире буквального текста.

Толкование-разъяснение делится на виды в зависимости от субъекта, дающего это разъяснение. По этому признаку оно может быть официальным или неофициальным.

в) формально обязательно для определенного круга исполнителей толкуемой нормы.

Официальное разъяснение может быть нормативным и казуальным.

Нормативное толкование-разъяснение не связывается с конкретным случаем, а распространяется на все случаи, предусмотренные толкуемой нормой как типовым регулятором поведения. Нормативное разъяснение не содержит и не должно содержать новых юридических норм: оно только разъясняет смысл уже действующих. Нормативные разъяснения не имеют самостоятельного значения и полностью разделяют судьбу толкуемого акта: его отмена или изменение должно, как правило, приводить и к отмене или соответствующему изменению официального нормативного разъяснения.

Если официальное нормативное толкование-разъяснение дается тем органом, который издал данный акт, то оно носит название аутентического (основанного на первоисточнике, авторского). В Российской Федерации подобные разъяснения могут издаваться Государственной Думой, Президентом и другими правотворческими органами.

Если официальное нормативное разъяснение дается уполномоченным на то органом, то оно называется легальным (разрешенным, делегированным). Оно должно производиться в рамках компетенции органа, производящего разъяснение. В Российской Федерации правом издавать официальные разъяснения наделены, в частности, все высшие судебные органы.

Казуальное толкование как вид официального толкования представляет собой официальное разъяснение нормативно-правового акта применительно к конкретному случаю и имеет основной целью правильное решение именно данного дела.

Неофициальное толкование не является юридически обязательным, а по форме выражения может быть как устным (разъяснение адвокатом, судьей, прокурором в ходе приема граждан), так и письменным (в периодической печати, в различных комментариях). Оно подразделяется на обыденное (даваемое гражданами в быту, в повседневной жизни), профессиональное (дается сведущими в праве людьми, специалистами - адвокатами, юрисконсультами и т.д.), доктринальное, осуществляемое учеными в статьях, монографиях, комментариях и т.п.

6. Закон о законах

Перечень этих проблем чрезвычайно обширен. Можно было бы посвятить их анализу не одну монографию. Но даже поверхностного обозначения лишь некоторых из них уже достаточно для обоснования необходимости самого серьезного внимания к проекту. Так, на сегодняшний день фактически нигде и никем не установлена иерархия действующих нормативных актов, не определен исчерпывающий список их видов для различных нормотворческих органов. Идет постоянная война, а если и не война, то, по меткому определению Ю.А.Тихомирова^², "дуэль" сражение между федеральными нормативными актами и законами субъектов Федерации, между различными федеральными нормативными актами, между законами и нормативными договорами. Наблюдается тенденция подмены законов подзаконными актами, с одной стороны, и подмена предмета закона предметом подзаконного акта - с другой. На местах нередко царит нормотворческая партизанщина^³. В безумной нормотворческой гонке качество самих законов и других нормативных актов оставляет желать много лучшего.

Именно поэтому Конституционный Суд Российской Федерации просто завален делами о соответствии нормативных правовых актов Конституции. Правоприменительные и правоохранительные органы работают в экстремальных условиях, а главными пострадавшими, как всегда в подобных ситуациях, становятся субъекты правоотношений и, в первую очередь, многострадальные граждане, которым ничуть не легче от вывода ученых о том, что "в российской истории закону не повезло"^⁴. В этой ситуации для наведения порядка во всем нашем нормативно-правовом хозяйстве принятие закона о нормативных правовых актах не просто желательно и научно обосновано, но и остро необходимо. При этом можно опираться не только на отечественные научные наработки, но и на достаточно богатый опыт зарубежных стран^⁵.

Итак, какие же проблемы российского "закона о законах" на сегодняшний день являются основными? Попробуем разобраться.

Первый вопрос, с которым пришлось вплотную столкнуться разработчикам, касается объекта правового регулирования "закона о законах", т.е. степени охвата отношений, связанных с нормотворчеством. Научных идей накопилось столько, что, безусловно, хотелось бы сделать закон максимально широким и воплотить в нем мечты нескольких поколений правоведов^⁶: определить правила законодательной техники, урегулировать обязательную всестороннюю экспертизу проектов нормативных актов (не только лингвистическую, но и логическую, научную, специальную), ввести единый терминологический словарь законодательства, создать основу для нормальной систематизации и кодификации законодательства, довести до логического конца теорию свода законов и внедрить ее в практику и т.д. Спорить о необходимости каждого из указанных пунктов не имеет смысла. Она безусловна. Но, к сожалению, реализация многих из желаемых и обоснованных учеными позиций требует значительных материальных затрат и кадровых ресурсов, в том числе включает в себя разработку и внедрение программы правовой переподготовки самих "нормотворцев" всех уровней. Как известно, у Думы нет нынче средств даже на оплату работы ученых-экспертов - для бюджета это непозволительная роскошь. Нет денег и у Министерства юстиции на создание единой терминологической и иных правовых баз данных.

Тем не менее, ставить крест на всех этих программах нельзя. Выход из сложившегося положения в поэтапном, а не одномоментном внедрении научных основ правотворчества в России. Для этого следует разделить всю широчайшую сферу деятельности идеального "закона о законах" на несколько частей, приняв для начала "родовой" закон о нормативных правовых актах. Такой закон, установивший иерархию, основные правила взаимодействия нормативных актов и принципы нормотворчества, мог бы стать базовым для целой серии будущих законов и иных нормативных актов, которые, возможно (и желательно), будут в нем прямо названы. Это, например, уже внесенный Президентом РФ в порядке законодательной инициативы закон "О порядке приятия федеральных конституционных законов и федеральных законов Российской Федерации", Правила законодательной техники, закон "О систематизации и кодификации нормативных правовых актов", закон "О языке законов" (или "О юридических терминах") и другие. Поэтапное освоение каждой из позиций хоть и отдаляет желанную перспективу, но, в то же время, переводит ее из разряда утопических в категорию вполне реальных.

Чрезвычайно важным для четкого определения предмета "закона о законах" является вопрос о том, будет ли он охватывать все виды актов, содержащих правовые нормы, или ограничится лишь определенной их частью. В этой связи разработчикам вновь пришлось столкнуться со старым теоретическим спором о термине "законодательство". Ведь Россия, пожалуй, одна из немногих стран, не имеющих его однозначной трактовки. И это при том, что отсылки типа "регулируется законодательством Российской Федерации" или "регулируется законодательством субъектов Российской Федерации" встречаются практически в каждом нормативном документе. Как прикажете поступать субъектам правоотношений, если даже старый классический юридический энциклопедический словарь говорит о законодательстве в "широком" и "узком" смыслах^⁷? Все прочие многочисленные современные энциклопедические издания по правоведению толкуют понятие "законодательство" по-разному, в зависимости от того, кто являлся составителем соответствующей статьи. А ведь для закона о нормативных правовых актов это вовсе не безразлично, поскольку он призван установить теоретические основы нормотворчества.

Итак, теоретики спорят. Дискуссия о том, что есть законодательство, затихшая было на некоторое время, вновь обострилась в связи с подготовкой проекта "закона о законах", а точки зрения ученых поляризовались до предела. Одни пытаются еще больше сузить и так "тесноватое" понятие законодательства в "узком смысле", сводя его исключительно к законам^⁸. Другие до предела расширяют его, включая в законодательство и судебную практику^⁹.

Но если взглянуть на проблему немного с другой стороны - не с позиции "высокой" теории, а с "обыденной" точки зрения отдельных отраслей права, то предмет спора исчезает как бы сам собой. Отраслевики как в прежние времена, так и теперь в подавляющем большинстве определяют законодательство как совокупность всех нормативных правовых актов, регулирующих определенную сферу жизнедеятельности общества^¹⁰. Это совершенно естественно и нормально. Правовое регулирование общественных отношений нельзя разорвать на части, рассматривать лишь на федеральном или только на местном уровнях. Оно опирается на весь комплекс правовых норм сверху донизу, от самых общих до самых конкретных. И только в случае коллизии возникает спор об их приоритете. В результате общая теория права вступает в противоречие с конкретными отраслевыми правовыми науками. Противоречие это, может быть, не столь принципиально, но и немаловажно. Ведь любое усложнение понятийного аппарата, в котором без труда разберется специалист, совсем нелегко воспринимается всеми остальными. Но это лишь одна сторона медали. Распространение понятия "законодательство" на все нормативные акты не есть простота ради простоты. Здесь отраслям, безусловно, виднее^¹¹. Именно на уровне отдельных отраслей наиболее четко прослеживается вся цепочка правового регулирования общественных отношений от Конституции и закона до подзаконных актов различного уровня вплоть до актов органов местного самоуправления или местных органов власти в тех субъектах Федерации, где они существуют^¹².

Вывод, который можно было бы сделать, как ни печально, состоит в том, что высокая чистая теория права иногда существует как бы сама по себе в отрыве от реально живущих и выполняющих свою регулятивную функцию отраслей. В то время как именно она теория призвана не для собственного удовольствия создавать и трактовать определения, диктуя их отраслям, а, опираясь на достижения отраслевых наук, выявлять общие для них правила и закономерности.

Широкое понимание термина "законодательство" независимо от того, что вкладывает в это понятие законодатель (а он либо вовсе не придает ему никакого значения, облегчая себе жизнь абстрактной отсылочной нормой, либо запутан аргументами теоретиков), - это то, что гораздо более жизненно, что действительно работает на практике. А если у теоретиков все же возникают вопросы о месте в системе законодательства некоторых видов актов (актов органов местного самоуправления или, например, локальных актов), то в этих случаях надо просто условиться о критериях. Прав С.Л.Зивс, по мнению которого "любой ведомственный акт без каких-либо уточнений и оговорок к законодательству отнести нельзя"^¹³. А такой "оговоркой" и таким "уточнением" может быть только признак нормативности, даже если действие нормы ограничено во времени, в пространстве и кругом подпадающих под нее лиц. Если же рассматривать данное понятие и с филологической точки зрения (корень слова "законодательство" "закон"). С этой позиции спор о трактовке этого термина в свое время очень просто разрешила Конституция СССР 1977 г., которая ввела для законов и других нормативных актов высших федеральных органов власти и управления специальный термин - "акты законодательства" (ст.113, 133, 140 и др.).

Не становясь арбитром в теоретическом споре и, тем не менее, основываясь на мнениях его участников, а также учитывая особенности федеративного устройства Российской Федерации, проект "закона о законах", подготовленный Комитетом по законодательству Государственной Думы, предлагает компромиссный, и при этом удобный для использования вариант триединого определения термина "законодательство":

"Конституция Российской Федерации и нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти составляют федеральное законодательство.

Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты органов местного самоуправления составляют законодательство субъектов Российской Федерации.

Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации составляют законодательство Российской Федерации"^¹⁴

Спор о терминах, конечно, не закончится с принятием закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации". Тем более что основное его внимание будет сосредоточено именно на законах как актах, обладающих наибольшей юридической силой. Что касается подзаконных актов, то "закон о законах" должен урегулировать их соотношение с законами и другими нормативными актами иного уровня иерархии, установить общие правила, обеспечивающие законность, гласность их подготовки и издания, порядок разрешения коллизий. Более частные вопросы должны решаться самими нормотворческими органами на основе и во исполнение федерального закона.

Длительность разработки проекта "закона о законах" во многом обусловлена осторожностью законодателя, тщательнейшим осмыслением и проработкой таких сложных вопросов, как толкование и разъяснение нормативных правовых актов, поскольку именно эти оперативно-эффективные способы восполнения пробелов в законодательном регулировании и устранения явных негативных явлений в правоприменительной практике могут при определенных условиях привести не только к искажению, но и к полной подмене смысла законов. Ведь еще много лет назад замечательный правовед Д.А.Ковачев предупреждал об опасности подмены Конституции, казалось бы, таким простым актом, как регламент высшего представительного органа^¹⁵. В то время с ним многие спорили, в том числе и автор данной статьи^¹⁶. Форма государства была стабильна, система разделения властей, основывающаяся в условиях советской формы правления на четком разграничении компетенции между органами, работала без сбоев и не давала поводов для беспокойства. Однако с позиций сегодняшнего дня следует признать, что опытнейший государствовед смотрел далеко вперед и предвидел ситуацию, когда подобная подмена станет не только возможной, но и будет использоваться в политических целях.

Именно поэтому немало трудностей при подготовке проекта "закона о законах" возникло с определением пределов нормативности решений Конституционного Суда Российской Федерации. И хотя данный вопрос требует специального исследования, несколько слов об этом сказать все же следует. С точки зрения действующей Конституции, не вызывает сомнений нормативность постановлений Конституционного Суда о толковании Конституции. Правда, в недолгой практике таких толкований уже явно видна тенденция к изменению содержания (фактически, подмене), а не к уяснению смысла конституционных норм. Но здесь закон "О нормативных правовых актах" бессилен что-либо исправить. Чтобы исключить возможность подмены, нужно как минимум внести серьезные изменения в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". Еще лучше было бы уточнить соответствующую норму Конституции.

Но толкование Конституции не единственное полномочие Конституционного Суда. Признавая не соответствующим Конституции тот или иной нормативный правовой акт (или его часть), Конституционный Суд выступает как "негативный законодатель" (как он сам себя называет^¹⁷), внося изменения в систему действующих норм. Именно в этих случаях необходимо четко представлять себе границу нормативности решений Суда, поскольку ни комментарий к закону, ни регламент Конституционного Суда не дают четкого ответа на этот вопрос. С одной стороны, решения Конституционного Суда обязательны для исполнения (ст.6), с другой они состоят из нескольких частей: описательной, мотивировочной и резолютивной. Все ли они нормативны в случаях рассмотрения вопросов о конституционности правовых актов? Ведь о внесении изменений в систему действующих норм ("негативная" законодательная функция) говорится лишь в резолютивной части решения. И именно эта часть имеет правовые последствия. Это, видимо, следует оговорить в "законе о законах", иначе Конституционный Суд становится толкователем не только Конституции, но и практически любых нормативных правовых актов. Прецеденты уже есть. Мотивировочной частью постановления от 17 ноября 1997 г. Конституционный Суд лишил Государственную Думу возможности давать разъяснения федеральных законов^¹⁸.

В связи с этим сегодня очень серьезно стоит вопрос об официальном нормативном толковании законов вообще. Парламент по решению Конституционного Суда может давать такие толкования лишь в том же порядке, в каком законы принимаются (Дума - Совет Федерации - Президент), т.е. путем внесения в них поправок. Но ведь у толкования и разъяснения нормативных актов совсем другая задача уяснение смысла нормы без ее изменения в целях корректировки негативной правоприменительной практики. Таким образом, парламент сегодня единственный государственный орган, не имеющий права токовать им же самим принятые акты. Все - и Президент, и Правительство, и другие нормотворческие органы могут толковать свои акты. Конституционный Суд не забыл и себя наделить таким правом (ст.83 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации). Только представительной ветви власти в этом отказано. Поэтому, во избежание новой правовой коллизии, впредь до внесения поправок в закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" проект закона "О нормативных правовых актах" предоставил Государственной Думе право давать рекомендации, направленные на точное и неуклонное применение федеральных законов. Такие рекомендации оформляются постановлениями Думы.

И еще один небольшой штрих, касающийся толкования нормативных актов: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (п. "д" ст.24) наделил правом принятия "инструкций и иных нормативных актов" по вопросам применения избирательного законодательства Центральную избирательную комиссию РФ, т.е. фактически уполномочил ее давать названному закону официальное нормативное толкование. При определенных обстоятельствах это также вполне может привести к подмене его норм. При этом сама ЦИК РФ в процессе подготовки "закона о законах" упорно настаивала на включении своих инструкций в перечень именно нормативных актов, а не актов толкования, хотя "закон о законах" никоим образом не мог, да и не ставил своей целью препятствовать комиссии в осуществлении ее функций.

Конечно, в одной небольшой статье невозможно исследовать все те "подводные камни", которые возникали в процессе подготовки проекта "закона о законах". За ее пределами остаются вопросы о планировании законодательной деятельности, разрешении коллизий нормативных актов и многие другие. Но о некоторых из них сказать все же хотелось бы.

Так, например, на пути создания закона встают некоторые ведомственные интересы, хотя сами "заинтересованные ведомства" в этом не очень-то и виноваты. Исчерпывающий перечень нормативных правовых актов и их иерархию, по логике вещей, должна устанавливать Конституция. Но она, имея в своем тексте пятнадцать наименований видов правовых актов, только внесла путаницу в понятийный аппарат, не обозначив при этом целый ряд актов, необходимых государственным органам для их нормального функционирования. Естественно, этот пробел пришлось восполнять, так как отсутствие правового регулирования породило массу самых разнообразных, довольно уродливых и вредных на практике, форм правовых предписаний. Именно поэтому, например, федеральным законом были четко обозначены все виды нормативных актов Центрального банка Российской Федерации.

К сожалению, при подготовке закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" невозможно было прогнозировать и некоторые политические препятствия. Введение жесткой иерархии актов так или иначе приведет к некоторым ограничениям президентского нормотворчества. Указы как подзаконные акты не смогут изменять или дополнять законы и регулировать отношения, являющиеся предметом исключительного регулирования законов. Более того, в случае возникшей коллизии субъекты правоотношений обязаны будут применять норму акта, обладающего более высокой юридической силой, т.е. закона, а не указа.

Казалось бы, где здесь политика? Это нормальные правила, признаваемые большинством стран, важнейшие основы правового государства. Но все было спокойно лишь до тех пор, пока в процессе разработки проект не выходил за рамки законодательной техники. Однако стоило внести в него более или менее четкую иерархию актов, на первом же широком обсуждении представитель Президента Российской Федерации в Государственной в Думе заявил, что в законе появилась политика, а это уже означает, что вероятность отлагательного вето Президента велика. Депутатам же, естественно, не хочется работать "на корзину". Сам Президент в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию (например в 1995 и в 1996 гг.) упорно старался обосновать самодостаточность своих указов и их неподзаконность. Вообще само понятие "подзаконность" во все времена и при всех обстоятельствах вызывало и вызывает у Президента острую политическую аллергию^¹⁹. Поэтому стремление сделать проект закона максимально "юридическим", таким, чтобы в нем трудно было найти политическую подоплеку, понятно. В этом отчасти состоит причина такого длительного перерыва между чтениями.

И все же нам очень нужен "закон о законах". В ироничном высказывании М.Е. Салтыкова-Щедрина о том, что русский человек сам не знает, чего хочет: то ли поросятины с хреном, то ли конституций, очень мала доля шутки, что бы ни говорили о традиционном и непреодолимом российском правовом нигилизме классики Л.Н.Толстой, Н.В.Гоголь, Б.А.Кистяковский, А.И.Герцен, Н.А.Бердяев и многие другие^²⁰. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва, несмотря на систематическую острую критику ее деятельности, может остаться в памяти благодарных потомков и, в первую очередь, юристов, если доведет вопрос о наведении порядка в законодательстве до конца, преодолеет все препятствия и примет, наконец, закон "О нормативных правовых актах в Российской Федерации".

Заключение

Законодательство (в широком ли, узком ли смысле) - это система иерархическая. Каждый вид нормативных актов, входящих в нее, должен занимать свою собственную ступеньку, положение которой в ряду других определяется юридической силой данного вида документов. Естественно, что у такой системы должна быть вершина, которую занимает Основной закон - Конституция (если в государстве она есть). Это аксиома, выработанная мировой практикой, верная для всех нормативистских правовых систем. Для всех, но, к сожалению, не для России.

Исключение из названия действующей Конституции Российской Федерации слов "Основной закон" само по себе еще ничего не значило бы, если бы на различных уровнях государственной машины этот факт не стали бы трактовать в своих интересах. В итоге договорились до того, что Конституция вообще не закон, а некий (непонятной природы) всенародно принятый акт. И в законодательство он как бы не входит, а просто стоит над всем и вся, как Президент Российской Федерации над тремя независимыми ветвями власти. В то же время никто не спорит о том, что акт этот правовой. А дальше любой первокурсник в пять минут разъяснит чиновнику любого уровня, что правовые акты бывают нормативными и правоприменительными, нормативные делятся на законы и подзаконные акты, а законы - на конституционные и обыкновенные. А поскольку в России введен специальный вид законов - федеральные конституционные законы, то, следовательно, Конституция относится к особой разновидности конституционных законов, которые в нашей стране с ее пусть и не самой долгой конституционной историей называются "Основным законом" (как, впрочем, и в ряде других стран). Тем более что Конституции присущи все признаки закона как разновидности нормативного акта.

Практически все российские и советские словари и энциклопедии именно так слово "конституция" и толкуют [15] (за исключением одного издания, где сначала расшифровывается понятие конституции вообще как основного закона государства, а затем отдельно дается определение Конституции Российской Федерации без упоминания слова закон [16]. Если обратиться к правосознанию граждан страны, то, согласно опросам населения, представители самых разных его слоев, не раздумывая, отвечают на вопрос о том, что такое наша Конституция, так же, как упомянутые словари и энциклопедии, называя ее Основным законом государства, хотя текст Конституции России, возможно, даже не читали.

Речь идет не столько о названии, сколько о месте Конституции в иерархии нормативных актов, во всей системе законодательства, ядром, вершиной и базой которой она является. Речь идет также о ее системообразующей и формообразующей функциях, что чрезвычайно важно в контексте закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации". Поэтому независимо от того, использован ли термин "Основной закон" в тексте Конституции России, по своей юридической сущности она является именно таким законом. Не случайно основными законами назвали свои конституции Кабардино-Балкарская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Тува, так же поименовано и Степное Уложение Республики Калмыкия.

Наряду с определением Конституции как Основного закона государства проект закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" вновь вводит в правовой оборот понятие "Основы законодательства". Ведь в условиях федеративного государства система законодательства развивается по двухуровневой схеме: на федеральном уровне приходится готовить и принимать законы в строгом соответствии с объемом собственной компетенции и компетенции субъектов Федерации. Именно поэтому Основы законодательства как особая разновидность федеральных законов имеют право на существование там, где в рамках совместной компетенции необходимо совместить единую меру федерального правового регулирования с законодательным многообразием по линии субъектов Федерации [17].

Основы законодательства широко применялись в Советской федерации. Конституция СССР 1977 г. относила к ведению Союза обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории СССР. В 60 - 80-х гг. было принято свыше полутора десятков Основ законодательства. Некоторые из них действуют до сих пор [18]. С подписанием федеративного договора эту форму вообще стали считать главной для федерального законотворчества. В Конституции Российской Федерации 1993 г. она не упомянута. Однако практика использования Основ законодательства для обеспечения единства правового регулирования уже перешагнула границы Российской Федерации. В феврале 1995 г. решением Совета глав государств СНГ был принят уникальный по своей юридической природе акт Основы таможенных законодательств государств участников Содружества независимых государств [19].

По-прежнему не снимается с повестки дня вопрос о соотношении закона и указа, о месте указов в системе нормативных правовых актов. Указное право вступает в прямое противоречие с принципами правового государства, поскольку важнейшим из них, безусловно, является принцип верховенства законов. Даже в условиях некоторого уменьшения президентского нормотворчества имеется огромный массив действующих нормативных указов, прямо противоречащих законам, вносящих в них изменения или подменяющих собой нормотворческую деятельность иных государственных органов.

На обман зрения иногда хочется списать некоторые правовые ситуации, немыслимые с точки зрения юриспруденции. Например, Основы законодательства Российской Федерации о физкультуре и спорте от 27 апреля 1993 г. действуют в редакции Указа Президента от 24 декабря того же года [20]. Или целый ряд глав и отдельных статей Земельного кодекса РСФСР не действует в соответствии с Указом Президента N 2287 [22]. "Все смешалось в доме Облонских...". Именно поэтому проект "закона о законах" определяет перечень вопросов, подлежащих исключительному регулированию Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами (ст.10 проекта).

Еще одна проблема, связанная с видами и иерархией нормативных правовых актов в Российской Федерации, - это вопрос о включении в эту систему нормативных актов органов местного самоуправления. Данная проблема создана искусственно самими положениями действующей Конституции, исключившими местное самоуправление из системы органов государственной власти и, следовательно, лишившими их общеобязательные акты главного признака нормативности. Введение такой нормы в Конституцию на момент ее создания было обусловлено сугубо политическими причинами, поскольку Указом N 1400 и последовавшими за ним президентскими актами была приостановлена деятельность Советов народных депутатов, а потом и вовсе упразднена вся названная система сверху донизу.

Однако эта норма оказалась нежизнеспособной: слишком устойчива была привычка населения и востребованность в повседневной жизни местных представительных органов власти. Поэтому принятый в 1995 г. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч.2 ст.19) напрямую предусмотрел возможность принятия органами местного самоуправления нормативных правовых актов, тем самым фактически приравняв их к органам государственной власти. И это произошло не случайно. Конституции ряда республик к этому времени уже определили органы местного самоуправления как "местные представительные органы власти" (ст.123 Конституции Республики Дагестан, ст.91 Конституции Республики Ингушетия, ст.92 Республики Коми, ст.124 Республики Татарстан, ст.84 Конституции Республики Саха (Якутия), ст.93 Конституции Республики Адыгея). Таким образом, нормативные правовые акты органов местного самоуправления можно лишь теоретически, но никак не практически исключить из видов нормативных правовых актов, а, следовательно, из системы законодательства Российской Федерации.

Список литературы

1 См.: Кокошин Ф.Ф. Юридическая природа манифеста 17 октября // Юридический вестник. 1913. Кн. 1. С.46.

2 См.: Тихомиров Ю.А. Закон в системе нормативных актов // Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С.14.

3 См.: Чернобель Т.Т. Критерии разграничения законов и других нормативных актов // Конституция, закон, подзаконный акт. С.21.

5 Например, существуют Закон о нормативных актах в Болгарии и Закон о правотворчестве в Венгрии. В Японии еще в 1898 г. было принято Общее положение о законах. В Ватикане с 1929 г. действует Закон об источниках права (см.: Казьмин И.Ф., Поленина С.В. "Закон о законах": проблемы издания и содержания // Советское государство и право. 1988 N 12 С.4).

6 См., напр.: Пиголкин А.С., Рахманина Т.Н. Демократические основы создания нормативных актов // Советское государство и право. 1998. N 11. С.1018.; Казьмин И.Ф. Поленина С.В. Указ. соч. С.6; Закон: создание и толкование. М., 1998.

7 В первом случае законодательство признается внешней формой объективного права и определяется как совокупность всех нормативных актов. Во втором понятие законодательства сужается лишь до нормативных актов высших органов власти (см.: Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С.102 - 103).

9 Лифшиц Р.З. Судебная практика как источник права // Журнал российского права. 1997. N 6. С.49 - 57.

10 См.: Лукьянова Е.А. Закон как источник советского государственного права. М., 1988. С.130.

11 См., напр.: Водный кодекс РФ. Ст.2; Жилищный кодекс РСФСР. Ст.3; КЗоТ РФ. Ст.4 и др.

12 Конституция Республики Татарстан. Ст.124126; Конституции республик в составе Российской Федерации. М., 1995. Вып.1. С.229.

14 По материалам канцелярии Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

15Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. М., 1977. С. 103.

16Лукьянова Е.А. О характерных чертах регламента Верховного Совета СССР // Вестник МГУ. Сер. 11, Право. 1984. N 3. С.6266.

17Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. М., 1996. С.246.

19См.: Лучин В.О. Указное право в России. М., 1996. С.21.

20См.: Толстой Л.Н. Полн. собр. соч. Т. 38. С. 281; Гоголь Н.В. Собр. соч. Т.5. М., 1985. С.232 - 233; Кистяковский Б.А. Кризис юриспруденции и дилетантизм в философии. М., 1914. С.1; Герцен А.И. Собр. соч. М., 1956. Т.7. С.231; Бердяев Н.А. Истоки и смысл русского коммунизма. М., 1990. С.8.

Понятие и виды нормативно-правовых актов

Содержание

Введение

1. Нормативно-правовой акт: понятие и виды

2. Порядок опубликования и вступления в силу нормативно-правовых актов в Российской Федерации

3. Действие нормативно-правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц

4. Норма права и статья нормативно-правового акта. Способы изложения норм права в нормативно-правовых актах

5. Толкование нормативно-правовых актов: понятие, виды и способы

6. Закон о законах

Заключение

Список литературы

Другие похожие работы