Управление государственным муниципальным долгом

Глава 1. Государственный долг: понятие и управление им

1.2 Методы управления государственным долгом

1.3. Место управления долгом в государственном управлении субъекта РФ и муниципального образования

1.4 Принципы управления государственным и муниципальным

Глава 2. Анализ состояния управления государственным муниципальным долгом на современном этапе

Глава 3. Перспективы управления государственным муниципальным долгом

В условиях возникновения рыночных отношений государство при управлении обществом активно использует такие экономические рычаги, как финансы, деньги, кредит, налоги и т.д.

В экономической и правовой литературе понятие “финансы” рассматривается в двух аспекта:

как совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования определенных фондов денежных средств, необходимых государству для выполнения своих задач и функций;

как совокупность фондов денежных средств, мобилизованных государством для осуществления своих задач.

Финансы — это не сами денежные средства, а отношения между людьми по поводу образования, перераспределения и использования фондов денежных средств. Финансы служат экономическим инструментом распределения валового общественного продукта и национального дохода. Они являются средством контроля за производством и распределением материальных благ. А также средством стимулирования развития государства. При этом надо иметь в виду, что финансы и финансовые отношения — это обязательно денежные отношения, но не все отношения по поводу денег являются финансовыми. Так, деньги, обслуживающие отношения купли-продажи, поставки, административных штрафов, финансами не являются. Это общественные отношения, регулируемые другими отраслями права: гражданским, административным и т.д.

Финансы Российской Федерации—это экономические отношения по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств государства, его территориальных подразделений, а также предприятий и организаций, необходимых для обеспечения расширенного воспроизводства и социальных нужд, в процессе которых происходит распределение и перераспределение совокупного общественного продукта и контроль за удовлетворением общественных потребностей.

В структуру финансов как целостной категории с присущими ей общими свойствами входят несколько взаимосвязанных звеньев (институтов).

Финансовый институт — группа однородных экономических отношений, взаимосвязанных по формам и методам аккумуляции или распределения денежных средств.

Совокупность входящих в состав финансов Российской Федерации звеньев в их взаимосвязи образуют финансовую систему России.

Финансовую систему РФ составляют следующие институты:

бюджетная система с входящими в нее государственными и местными бюджетами;

финансы предприятий, объединений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства;

Перечисленные звенья финансовой системы существуют соответственно как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, а также местного самоуправления.

В данной работе будут рассмотрен государственный и муниципальный долг.

Глава 1. Государственный долг: понятие и управление им.

1.1 Значение и формы государственного долга.

Государственный кредит как экономическая категория — это система денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством на добровольных основах для использования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов. Государственный кредит как правовая категория — самостоятельный институт финансового права, представляющий собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в щелях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения.

Государственный кредит обеспечивает постоянный процесс финансирования различных потребностей государства. Полученные таким образом средства поступают в распоряжение органов государственной представительной и исполнительной власти, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы. Они направляются на покрытие бюджетного дефицита. В последующем источником погашения государственных займов и выплат процентов по ним выступают средства бюджета.

Правовой основой государственного кредита, в первую очередь, является Конституция РФ, где в п. 3 ст. 104 говорится: «Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации». Пункт 4 ст. 75 Конституции РФ закрепляет, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. Помимо конституционных норм правовую основу государственного кредита образуют соответствующие нормы Бюджетного кодекса, Федеральный закон «О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации», а также иные законы и подзаконные нормативные акты.^¹

Специфика финансовых, правоотношений в области государственного кредита заключается в том, что в названных отношениях государство выступает в роли должника, заемщика, гаранта. Оно в одностороннем порядке определяет условия проведения государственных займов, что обусловлено государственно-властным характером финансово-правовых норм. Юридические и физические лица, добровольно вступившие в названные правоотношения, обязаны выполнять все условия займа.

Как экономическая категория, государственный кредит находится на стыке двух видов денежных отношений — финансов и кредита, и как следствие, несет в себе основные черты и финансов, и кредита. В качестве звена финансовой системы с помощью государственного кредита государство формирует и использует свои централизованные денежные фонды.

Государственный кредит имеет ряд специфических черт:

3) его обеспечением служит все имущество, находящееся в собственности государства;

4) привлекаемые в результате государственного кредита средства имеют специфический целевой характер — направляются на погашение бюджетного дефицита. В то же время, на уровне субъекта Федерации или муниципального образования, привлекаемые таким образом средства могут иметь четко выраженную целевую направленность;

5) носит срочный характер. В Бюджетном кодексе оговорено, что государственные и муниципальные долговые обязательства не могут превышать соответственно 30 и 10 лет.

Государственный кредит как финансовая категория выполняет три функции: распределительную, регулирующую и контрольную.

Распределительная функция государственного кредит обеспечивает формирование централизованных денежных фондов государства или их использование на принципах срочности, платности, возвратности. Поступления от государственных займов стали вторым после налогов методом финансирования расходов бюджета. При непроизводительном использовании мобилизованных в результате государственных займов капиталов, например, финансировании за их счет поенных или социальных расходов, единственным источником их погашения становятся налоги либо новые займы.

Регулирующая функция государственного кредита проявляется в том, что государство, вступая в кредитные отношения, прямо или опосредованно воздействует на состояние денежного обращения, процесс производства, занятость населения, уровень процентных ставок, в конечном счете — на финансовую политику.

Контрольная функция в государственном кредите обеспечивает целевое использование средств, сроки их возврата и своевременность уплаты процентов.

Функционирование государственного кредита ведет к образованию государственного долга — долговых обязательств Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Государственный долг полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну (ст. 97 Б К).

Государственный долг подразделяется на капитальный и текущий. Капитальный государственный долг — это вся сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая проценты, которые должны быть уплачены по этим обязательствам. Текущий долг составляют расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

В зависимости от субъектов-кредиторов государственный долг делится на внутренний и внешний (рис. 1).

Кредиторами по внутренним займам преимущественно выступают физические и юридические лица, являющиеся резидентами данного государства. Внутренние займы выпускаются в национальной валюте. Для привлечения средств эмитируются ценные бумаги, пользующиеся спросом на национальном фондовом рынке. Для дополнительного поощрения инвесторов используются различные налоговые льготы. Бюджетный кодекс определяет государственные внутренние заимствования как займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в валюте Российской Федерации, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте Российской Федерации (ст. 89).

Внешние займы размещаются на иностранных фондовых рынках в валюте других государств. При размещении таких займов учитываются специфические интересы инвесторов страны размещения. Внешние заимствования Российской Федерации законодатель определяет как займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иностранной валюте, по которым возникают долговые обязательства России как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

Заемные средства мобилизуются в основном двумя способами:^²

получением кредитов у специализированных финансово-кредитных институтов.

В зависимости от того, у какого субъекта возникают долговые обязательства в результате заемной деятельности, различают общегосударственный долг Российской Федерации, государственный долг субъекта Федерации и муниципальный долг.

Долговые обязательства, образующие государственный долг Российской Федерации, могут выступать в форме:

государственных займов, осуществляемых посредством выпуска ценных бумаг от имени Правительства РФ;

других долговых обязательств, гарантированных Правительством РФ, в том числе в форме договоров о предоставлении государственных гарантий Российской Федерацией, договоров поручительства по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг Российской Федерации на основе принятых федеральных законов;

соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет (рис. 2).

В соответствии с Бюджетным кодексом долговые обязательства могут носить краткосрочный (до 1 года), среднесрочный (от 1 года до 5 лет) и долгосрочный (от 5 до 30 лет) характер. Любые долговые обязательства погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет.

Как уже отмечалось, наряду с определением государственного долга Российской федерации в Бюджетном кодексе даются понятия «государственный долг субъекта Федерации», а также «муниципальный долг».

Под государственным долгом субъекта Федерации понимается совокупность долговых обязательств субъекта Федерации, которые полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в его собственности имуществом. Эти долговые обязательства могут осуществляться в форме:

кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени субъекта Федерации с физическими и юридическими лицами, кредитными организациями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов;

государственных займов субъекта Федерации, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта Федерации;

договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта Федерации, договоров поручительства субъекта Федерации по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг субъекта Федерации на основе принятых законов субъекта Федерации;

соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъекта Федерации прошлых лет.

Долговые обязательства субъекта Федерации не могут превышать 30 лет.

Под муниципальным долгом понимается совокупность долговых обязательств муниципального образования, которые, в свою очередь, могут существовать в форме:^³

кредитных соглашений и договоров, заключенных муниципальным образованием;

займов муниципального образования (муниципальных займов), осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования;

договоров о предоставлении муниципальных гарантий, договоров . поручительства муниципального образования по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

долговых обязательств юридических лиц, переоформленных в муниципальный долг на основе правовых актов органов местного самоуправления.

Названные долговые обязательства не могут превышать 10 лет.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. Субъекты Федерации и муниципальные образования также не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Федерации.

Предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга, пределы внешних заимствований страны на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Предельный размер государственных внешних заимствований Российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга страны.

Бюджетный кодекс установил, что долговые обязательства государства могут выступать в форме предоставления государственных гарантий. Традиционно государство гарантирует вклады населения в Сберегательном банке. В последние годы Российская Федерация выступает гарантом и по долговым обязательствам различных юридических лиц. В соответствии с Указом Президента РФ «О предоставлении гарантий или поручительств по займам и кредитам» в целях укрепления финансовой дисциплины, создания обоснованного механизма предоставления гарантий или поручительств Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти по займам и кредитам гарантии или поручительства не предоставляются организациям, имеющим задолженность по платежам в федеральный бюджет либо государственные внебюджетные фонды. Гарантии предоставляются на конкурсной основе. Общая сумма гарантий Российской Федерации в валюте РФ включается в состав государственного внутреннего долга, а в иностранной валюте — в состав государственного внешнего долга. Так, государственные гарантии для обеспечения обязательств в иностранной валюте на сумму, превышающую сумму, эквивалентную 10 млн долл. США, должны утверждаться отдельно.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны использовать все полномочия по формированию доходов бюджетов всех уровней для погашения долговых обязательств и обслуживания государственного и муниципального долга Российской Федерации. В этой связи важным является вопрос о деятельности названных органов по управлению государственным и муниципальным долгом.

1.2 Методы управления государственным долгом.

Под управлением государственным и муниципальным долгом понимается совокупность мероприятий государства и муниципального образования по выплате доходов кредиторам и погашению займов, а также порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств Российской Федерации. Эта деятельность осуществляется Правительством РФ в соответствии с законодательными актами. Бюджетный кодекс предусмотрел запрет на изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения (ст. 98 БК).

К основным методам управления государственным долгом относятся следующие (рис. 3).

Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств, но в условиях постоянного роста государственной задолженности государство может прибегнуть к рефинансированию, т.е. к погашению старой государственной задолженности путем выпуска новых займов. Рефинансирование неоднократно использовалось в нашей стране, в частности, при погашении задолженности по государственному трехпроцентному внутреннему выигрышному займу 1966 года, а также при выпуске казначейских обязательств государства в середине 50-х годов. Рефинансирование используется при выплате процентов и погашении по внешней части государственного долга.

До введения в действие Бюджетного кодекса использовались такие методы управления государственным долгом, как конверсия, консолидация, отсрочка. Конверсия, т.е. изменение размера доходности займа, например, снижение или повышение процентной ставки дохода, выплачиваемого государством своим кредиторам.

Государство заинтересовано в получении займов на длительные сроки. Увеличение срока действия уже выпущенных займов называется консолидацией государственного долга.

Совместно с консолидацией может проводиться и унификация займов, т.е. объединение нескольких займов в один.

Отсрочка погашения займа или всех ранее выпушенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не эффективно для государства.

Под аннулированием государственного долга понимается отказ государства от долговых обязательств.

Законодательством предусмотрена реструктуризация долга — погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. В Бюджетном кодексе отмечается, что реструктуризация долга возможна с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Обслуживание государственного долга производится Центральным банком РФ и его учреждениями, если иное не установлено Правительством РФ, посредством осуществления операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.

Контроль за состоянием государственного внутреннего долга осуществляется Парламентом страны.

Правительство должно ежегодно публиковать данные о состоянии государственного внутреннего долга.

Верхний предел государственного внутреннего долга устанавливается высшим представительным органом при утверждении федерального бюджета на предстоящий финансовый год.

В целях оптимизации расходов федерального бюджета на обслуживание государственного долга Российской Федерации, своевременного выполнения государством обязательств перед внутренними и внешними кредиторами, в соответствии с постановлением Правительства РФ «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации» от 4 марта 1997 г. в Министерстве финансов РФ создана единая система управлений государственным долгом для обеспечения снижения стоимости обслуживания государственных заимствований (Департамент управления государственным внутренним долгом и Департамент управления государственным внешним долгом). Министерству финансов РФ разрешено резервировать часть поступлений от размещения внешних и внутренних государственных ценных бумаг на отдельном счете в Центральном банке РФ с использованием этих средств только для проведения операций по снижению стоимости обслуживания государственного долга. Наряду с этим Министерству финансов РФ разрешено проводить совместно с Центральным банком РФ операции на внутреннем рынке с государственными ценными бумагами, направленные на стабилизацию и последовательное снижение уровня процентных ставок. На Министерство финансов РФ возложена обязанность обеспечить единство планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внутренних государственных заимствований.^⁴

1.3. Место управления долгом в государственном управлении субъекта РФ и муниципального образования.

Управление долгом играет вспомогательную роль по отношению к управлению бюджетными доходами и расходами субъекта РФ или муниципального образования и к управлению инвестициями:

Бюджетная политика в области доходов определяет объём доходной части бюджета субъекта РФ или муниципального образования.

Бюджетная политика в области расходов и инвестиционная политика определяют соответственно объём текущих расходов бюджета и потребности бюджета в капитальных расходах.

Текущие расходы бюджетов должны финансироваться исключительно за счёт бюджетных доходов. Первоочередным источником финансирования капитальных расходов бюджета также являются бюджетные доходы.

Главной задачей управления долгом является привлечение заёмных средств для финансирования расходов бюджета:

при превышении потребностей бюджета в капитальных расходах над бюджетными доходами (привлечение дополнительных источников финансирования капитальных расходов);

для финансирования кассовых разрывов бюджета или краткосрочного превышения расходов над доходами бюджета.

Дополнительной задачей является управление существующими обязательствами с целью снижения связанными с ними издержек бюджета.

1.4 Принципы управления государственным и муниципальным долгом.

Основными принципами управления государственным и муниципальным долгом являются.

Сохранение объема долговых обязательств субъекта РФ или муниципального образования на экономически безопасном уровне, с учетом всех возможных рисков.

Экономически безопасным считается такой объём долга, при котором субъект РФ или муниципальное образование в состоянии обеспечить исполнение как долговых обязательств, так и всех остальных принятых на себя бюджетных обязательств. ^⁵

Основным подходом к реализации этого принципа является такое планирование долговых обязательств, которое предполагает обслуживание и погашение долга исключительно за счёт доходов бюджета.

Полнота исполнения долговых обязательств. Данный принцип предполагает такое управление долговыми обязательствами субъекта РФ или муниципального образования, которое обеспечивает исполнение долговых обязательств в полном объеме.

Своевременность исполнения долговых обязательств. Данный принцип предполагает исполнение обязательств в срок. Возникновение просроченных обязательств не допускается.

Минимизация стоимости долговых обязательств. Данный принцип предполагает поддержание минимально возможной стоимости обслуживания долговых обязательств при соблюдении всех вышеизложенных принципов.

Прозрачность управления долгом. Данный принцип предполагает:

использование ясных формализованных процедур и механизмов управления долгом субъекта РФ и муниципального образования;

публичное раскрытие информации о величине и структуре долговых обязательств администрации субъекта РФ или муниципального образования, а также о долговой политике администрации.

Глава 2. Анализ состояния управления государственным муниципальным долгом на современном этапе.

Рассмотрим динамику и структуру государственного долга РФ в 2000-2004 гг.

Для большинства наиболее развитых экономик объем государственного долга не превышает 65% ВВП, исключение среди стран Западной Европы составляют Италия и Бельгия. Составляющая государственного долга в иностранной валюте для стран Западной Европы, имеющих максимальный кредитный рейтинг незначительна. Наличие долга, деноминированного в иностранных валютах, сопряжено с курсовыми рисками. В ближайшие 5-10 лет большинство европейских правительств планирует ограничить бюджетное финансирование заимствованиями в евро, осуществляя незначительные валютные заимствования для того, чтобы сохранить доступ к рынкам, ориентированным на доллар и йену.

На 1 января 2000 государственный долг Правительства РФ составлял 105% ВВП, из которых рублевый долг составлял лишь 13% ВВП, а внешний (валютный) долг 92% ВВП.

Такая структура явилась результатом реальной девальвации рубля в 1998 году, увеличившей рублевый эквивалент внешнего долга в 4,5 раза, инфляции, обесценившей внутренний долг, и масштабных внешних заимствований в 1998 году. До кризиса в конце 1997 г. внутренний долг составлял 20,2% ВВП, а долг в иностранной валюте 32,4% ВВП.

Определяющим фактором для изменения структуры государственного внутреннего долга РФ стал переход от эмиссионного финансирования дефицита к заимствованиям на рынке ценных бумаг.

Если в 1993 г. кредиты Центрального банка Правительству составляли 80% государственного внутреннего долга, то в 1996 г. эта доля сократилась до 16% в результате обесценения старого долга и новых заимствований, а в 1997 г. сократилась до нуля в результате секъюритизации долга перед ЦБ РФ. Доля ценных бумаг во внутреннем долге РФ увеличилась с 2% в 1993 г. до 90% в 1997 г., и впоследствии не снижалась.

Результатом жесткой денежно-кредитной политики в 1995 г. стало резкое снижение инфляции и рост процентных ставок в реальном выражении. Неэффективность российской банковской системы и высокий уровень бюджетного дефицита также способствовали сохранению процентных ставок на высоком уровне и краткосрочному характеру заимствований. И хотя объем внутреннего долга и не был избыточным - долг по ГКО-ОФЗ составлял лишь 17,6% ВВП - временная структура внутреннего долга характеризовалась концентрацией значительных объемов погашения в пределах 1 года. Платежный график на начало 1997 г. уже предусматривал расходы по обслуживанию и погашению ГКО-ОФЗ на уровне, сопоставимом с доходами бюджета.^⁶

Новация по ГКО-ОФЗ радикально улучшила временную структуру внутреннего долга РФ и уменьшила процентные расходы начиная с 1999 г., при этом соотношение ценных бумаг и прочих компонент внутреннего долга практически не изменилось.

Внешний долг бывшего СССР, унаследованный Российской Федерацией, превышал 90 млрд. долларов, при этом советский долг был в основном средне- и краткосрочным. В 1991-92 гг. Российская Федерация начала переговоры с Лондонским и Парижским клубами кредиторов о реструктуризации внешнего долга бывшего СССР. В результате реструктуризации временная структура государственного внешнего долга существенно улучшилась.

По состоянию на начало 1998 года в течение ближайших 5 лет погашалось лишь около 20% внешнего долга. Проблему в случае внешнего долга России представлял не платежный график, а избыточный объем долга. Несмотря на то, что валютный долг РФ составил лишь 32% ВВП в конце 1997 г., отношение всего государственного долга к доходам федерального бюджета за 1997 г. превышало 500%.

Государственный долг разделяется на внутренний и внешний долг. Рынок государственных и субфедеральных ценных бумаг - необходимая часть финансовой политики государства и регулирования бюджетных процессов.

Рынок государственных ценных бумаг выполняет серьезную макроэкономическую функцию, являясь надежным источником покрытия бюджетного дефицита, а также, отчасти - среднесрочных инвестиций. До дефолта августа 1998 года рынок государственных ценных бумаг играл роль одного из важнейших регуляторов бюджетного процесса, основанных на действии рыночных механизмов.

Как важнейший инструмент финансовой политики государства, рынок облигаций внутреннего долга, с другой стороны, представляет собой механизм регулирования текущей ликвидности банковской системы, а также обеспечивает участников торгов ликвидным инструментом, альтернативным вложениям в валюту.

Доля нового долга РФ во внешнем долге последовательно увеличивалась в результате новых внешних заимствований. Особенно резко доля долга РФ и весь внешний долг увеличились в 1998 г., когда из-за высоких процентных ставок на внутреннем рынке правительство проводило политику замещения внутреннего долга внешним.

За 1998 г. внешний долг вырос более чем на 20 млрд. долларов, в том числе за счет размещения Еврооблигаций на рынке, конвертации части ГКО в Еврооблигации, и заимствований у МФО. На 1 января 2000 г. долг РФ составлял приблизительно 1/3 всего внешнего долга, при этом доля Еврооблигаций выросла до 10% от величины внешнего долга.

Для того, чтобы получить представление о дальнейшей динамике государственного долга РФ, мы проделали сценарные расчеты с использованием модели долгосрочного прогнозирования, разработанной Экономической экспертной группой. Было сделано четыре варианта стратегии заимствований - только внутренние заимствования, только внешние заимствования у международных финансовых организаций, только внешние заимствования на международных рынках капитала, ограниченные внешние заимствования с привлечением остального финансирования на внутреннем рынке. Предполагалось, что в 2001 - 2020 гг. бюджет остается сбалансированным (исполняется с профицитом в годы значительной нагрузки по погашению долга - 2003-2005 гг.).^⁷

Темп роста ВВП (эндогенный) составил 3.5-3.6% в среднем за указанный период. Во всех вариантах происходило постепенное повышение реального обменного курса рубля примерно до 85-89% от уровня 1997 г. к 2015 г., и затем незначительное снижение реального курса рубля примерно до 82-83% от уровня 1997 г.

Расчеты показали, что при выполнении бюджета с нулевым сальдо и с профицитом в годы пиковой нагрузки по погашению долга, и при росте ВВП на 3,5% в год, государственный долг РФ при любой стратегии заимствований находится на устойчивой траектории.

В ближайшие годы государственный долг будет снижаться в процентном отношении к ВВП за счет реального укрепления рубля и роста ВВП, при условии, что Правительство будет следовать политике сбалансированного бюджета.

Доля государственного долга в иностранной валюте будет снижаться в результате укрепления рубля. Но даже в случае нулевых внешних заимствований с 2001 по 2015 г. внешний долг не снижается менее чем до 50% государственного долга.

В случае финансирования за счет размещения Еврооблигаций приведенная стоимость обслуживания долга оказывается на 20% выше, чем в случае заимствований у МФО. Наконец, масштабные внешние заимствования приводят к ускоренному укреплению курса рубля за счет увеличения предложения иностранной валюты.

По результатам расчетов оптимальной стратегией с точки зрения минимизации отношения государственного долга к ВВП в долгосрочной перспективе является рефинансирование долга за счет внутренних заимствований, с точки зрения минимизации стоимости обслуживания долга рефинансирование долга за счет заимствований у международных финансовых организаций.

Очевидно, что вторая стратегия едва ли реализуема в чистом виде. Кроме того, результаты расчетов обусловлены помимо прочего предположениями о процентных ставках на внутреннем рынке ценных бумаг и на рынке Еврооблигаций. Поэтому лучшая из возможных стратегией заимствований предполагает умеренные внешние заимствования, преимущественно у международных финансовых организаций, с привлечением остальных средств, необходимых для рефинансирования долга, на внутреннем рынке.

Политика сбалансированного бюджета и заимствований на внутреннем рынке лишь для покрытия кассовых разрывов приведет к увеличению доли ценных бумаг при сокращении таких составляющих как государственные гарантии, векселя и долг СССР и РСФСР за счет их погашения. Урегулирование проблемы кредиторской задолженности федерального бюджета путем переоформления в ценные бумаги может привести к однократному увеличению внутреннего долга и росту доли ценных бумаг. Увеличение масштабов заимствований на внутреннем рынке приведет к росту краткосрочной части долга, хотя при существующем объеме внутреннего долга этот фактор не представляет опасности.

В результате повторной реструктуризации долга перед Лондонским клубом и реструктуризации задолженности по ОВВЗ третьего транша, объем Еврооблигаций РФ в обращении может вырасти в два раза, и их доля во внешнем долге увеличится до 25% к концу 2001 года, и будет увеличиваться за счет новых заимствований.

Ниже представлена структура государственной задолженности России (за исключением задолженности по ГКО-ОФЗ, по которой государство находится в состоянии дефолта).

Общая сумма задолженности разбита на две части - это долги бывшего СССР, который РФ взяла на себя после распада Союза и собственно российский внешний долг, т.е. долг образовавшийся после 1 января 1992 г. Ясно разделить эти два вида задолженности целесообразно в связи с отчетливой позицией правительства по разделению приоритетов этих видов обязательств.

Внешний долг РФ можно условно разделить на шесть составляющих:^⁸

Еврооблигации и субфедеральные внешние займы и кредиты.

Два года как объем внешнего долга России не увеличивается. В середине 1998 г. он оценивался в 160 млрд долл., теперь же сумма долга не достигает и 150 млрд долл. После того как завершится реструктуризация российского долга Лондонскому клубу кредиторов (это стало возможным после того как 12 февраля 2000 г. на переговорах во Франкфурте было согласовано решение о переоформлении долга в 30-летние еврооблигации), общая сумма долга уменьшится еще более чем на 10 млрд. долл.
Впрочем, речь идет именно о сумме долга, а не о его рыночной стоимости. В первые месяцы после девальвации 1998 г. российский долг можно было скупить за десятую часть его номинала. Если бы тогда у России были такие средства... Однако с весны 1999 г. котировки российских внешних обязательств растут в цене. Пока наиболее сильный рост пришелся на период от середины декабря 1999 г. до середины февраля 2000 г.; за это время облигации прибавили в полтора раза - от 50-65% до 70-80% от своей номинальной стоимости.

Важно понимать, что хотя налоги на экспортно-импортные операции и составляют 32,2% в общей совокупности доходов или 4,8% ВВП, но именно они, обеспечивая положительное сальдо торгового баланса, являются основным ресурсом решения одной из главных задач балансировки бюджета выплаты государственного долга РФ. На рис. 1 можно видеть насколько велико значение государственного долга для баланса федерального бюджета России, который по большей части представляет собой долг СССР (см. рис.1 , отражающий структуру государственного долга России по состоянию на 1.01.2000 г.)

За 2001 год внешний долг резидентов уменьшился со 162,8 до 158,7 млрд. долларов (на 4,1 млрд. долларов).

В результате операций, включаемых в платежный баланс (новое привлечение, фактическое погашение основного долга, операции на вторичном рынке, изменение задолженности по невыплаченным процентам), внешний долг уменьшился на 1,2 млрд. долларов. Вследствие прочих изменений (в основном валютной переоценки, связанной главным образом с падением обменного курса евро к доллару США) внешний долг в эквиваленте долларов США уменьшился на 2,9 млрд. долларов.

Основную долю внешнего долга России (79%) составляют обязательства сектора государственного управления - 124,6 млрд. долларов на 1 апреля 2001 года. В их числе задолженность Правительства Российской Федерации составляет 123,6 млрд. долларов, органов местного управления - 1,0 млрд. долларов.

Структура внешнего долга, принятого на себя Россией в качестве правопреемницы бывшего СССР (по состоянию на 1.01.2003 года)

В структуре иностранных обязательств Правительства Российской Федерации большая часть (53%) приходится на задолженность, принятую на себя Россией в качестве правопреемницы бывшего СССР. На 1 апреля 2001 года она состояла из долга Парижскому клубу кредиторов (38,5 млрд. долларов, или 58% долга бывшего СССР), бывшим социалистическим странам (14,1 млрд. долларов, или 22%), задолженности по ОВГВЗ в части III, IV и V траншей (1,2 млрд. долларов, или почти 2%), а также прочей задолженности (11,7 млрд. долларов, или 18%), включающей преимущественно долги странам - не членам Парижского клуба.

Задолженность перед Лондонским клубом кредиторов, переоформленная в результате реструктуризации 2000 года в суверенные еврооблигации, учитывается в составе нового российского долга. На конец отчетного периода эти обязательства оценивались в 20,5 млрд. долларов (35,2% нового российского государственного федерального внешнего долга).

Для России как самостоятельного заемщика важными источниками внешних ресурсов являлись также кредиты международных финансовых организаций, прежде всего МВФ и МБРР (на 1 апреля 2001 года - 15,1 млрд. долларов, или 25,9% нового российского государственного федерального внешнего долга), прочие кредиты (7,7 млрд. долларов, или 13,3% долга), валютные ценные бумаги, за исключением выпущенных для реструктуризации задолженности перед Лондонским клубом кредиторов (10,3 млрд. долларов, или 17,7% долга), ГКО-ОФЗ (1,4 млрд. долларов, или 2,4%), а также прочая задолженность, большую часть которой составляют обязательства по клиринговым расчетам (3,2 млрд. долларов, или 5,5%).

Структура нового федерального государственного внешнего долга России (по состоянию на 1 января 2004 года)

Внешний долг местных органов управления существует в виде еврооблигаций (0,6 млрд. долларов) и кредитов иностранных банков (0,4 млрд. долларов).

Задолженность Банка России перед МВФ оценивалась на 1 апреля 2001 года в 2,7 млрд. долларов. Ее сокращение на 4% за I квартал 2001 года связано с изменением курса СДР к доллару США.

Внешний долг банковской системы вырос за отчетный период на 0,5 млрд. долларов и на 1 апреля оценивался в 9,8 млрд. долларов.

Иностранные долговые обязательства нефинансовых предприятий в целом сократились на 0,2 млрд. долларов и составили на конец отчетного периода 21,5 млрд. долларов США. Зафиксировано уменьшение всех компонентов внешних обязательств данного сектора, за исключением кредитов, привлеченных предприятиями-резидентами от их прямых иностранных инвесторов, по которым имел место некоторый рост.

Таблица 1. Структура государственного внутреннего долга Российской Федерации.

Государственный внутренний долг РФ в 2002 году увеличился по сравнению с 2001 годом на 17,7% и составил на 1 января текущего года 680,3 млрд рублей, при этом объем госдолга, выраженного в ГКО/ОФЗ, впервые с 1999 года времени своего наивысшего показателя вырос на 17,2% и составил 643 млрд. рублей.

Таблица 2. Структура и динамика государственного внутреннего долга (в части государственных ценных бумаг, номинированных в валюте Российской Федерации) (млрд. руб.)

Департамент управления государственным внутренним долгом Минфина РФ 30 мая 2001 года произвел погашение:

1. Купона 1 выпуска 26154RMFS в объеме 22.73 млн. рублей. Ставка купонного дохода 2% годовых, купонный доход 8.38 рубля.

2. Купона 1 выпуска 29004RMFS в объеме 361.30 млн. рублей. Ставка купонного дохода 18% годовых, купонный доход 74.96 рубля.

На погашение купонов из бюджета перечислено 384.03 млн. руб.

Одним из важных показателей кредитоспособности государства является отношение чистой экспортной выручки к объему внешнего долга.
Помимо долгов бывшего СССР с 1991 г. Российская Федерация произвела собственные внешние и внутренние заимствования на сумму 77,1 млрд. долл. и 648,3 млрд. руб. соответственно. Такая активная политика на рынке внутренних и внешних заимствований была обусловлена в первую очередь проводимой в этот период жесткой денежно-кредитной политикой.
В соответствии с ней объем денежной массы в экономике сохранялся неизменным, и поэтому использовались только неэмиссионные источники финансирования бюджетного дефицита. Внешние заимствования были предоставлены России международными финансовыми организациями (МВФ, МБРР, ЕБРР), иностранными государствами (Германией, США, Францией) и частными иностранными компаниями. Часть валютных кредитов была получена от Центрального банка РФ за счет сокращения его золотовалютных резервов. Помимо валютных заимствований российское правительство производило обширные заимствования на внутреннем рынке государственных ценных бумаг с целью финансирования бюджетного дефицита. К 1997 г. выпуск государственных краткосрочных обязательств (ГКО), облигаций федерального займа (ОФЗ), облигаций государственного сберегательного займа (ОГСЗ) достиг огромного масштаба. Система управления государственным долгом должна обеспечивать:^⁹

раскрытие информации, учет и статистическую отчетность по состоянию государственного долга;

мониторинг и прогноз состояния, подготовку проектов политических решений в отношении объема, структуры государственного долга, стоимости заимствований;

текущие решения по заимствованиям, ведение переговоров и подготовку сделок;

завершение создания системы управления государственным долгом, обеспечивающей снижение кредитных рисков;

координацию действий субъектов, которые участвуют в управлении государственным долгом (непосредственно совершают сделки по заимствованиям, распределяют ресурсы, осуществляют учетную функцию и т.д.);

обеспечение денежных ресурсов для совершения процентных и возвратных платежей по долгам,

контроль денежных потоков (поступление средств, их по объектное и в рамках лимитов использование, контроль возвратных платежей);

текущее регулирование и воздействие на государственный долг с целью поддержания его ликвидности, минимизации его величины, расходов на его обслуживание и рисков, с ним связанных (игра на финансовых рынках, направленная на оптимизацию долга, проведение реструктуризации долгов и т.д.);

организацию рынка государственных ценных бумаг и воздействие на организацию рынка государственных ценных бумаг и воздействие на его конъюнктуру.

Глава 3. Перспективы управления государственным муниципальным долгом.

Правительство разработало Методические рекомендации разработаны во исполнение Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N 584, утверждённого распоряжением Правительства РФ от 30 августа 2001 г. N 1167-р.

Федеральное законодательство относит вопросы обслуживания и погашения долга субъекта Российской Федерации (субъекта РФ) и муниципальных образований к вопросам, финансируемым за счёт средств бюджетов субъектов и муниципальных образований соответственно. Исходя из положений недавно принятых законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” №95-ФЗ от 4 июля 2003 года и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” №131-ФЗ от 6 октября 2003 года, федеральные законы не могут определять объёмы и механизмы финансирования полномочий субъектов РФ и муниципальных образований по обслуживанию и погашению долга. Это положение распространяется и на регулирование управления муниципальным долгом со стороны субъектов РФ. Таким образом, вопросы по управлению долгом субъектов РФ и муниципальных образований регулируются федеральным законодательством лишь в общих чертах, в то время как детальное регулирование этих вопросов в пределах, не противоречащих федеральному законодательству, относится к компетенции субъектов РФ и муниципальных образований.

Цель Методических рекомендаций – оказание содействия субъектам РФ и муниципальным образованиям в совершенствовании системы управления долгом и условными обязательствами в рамках действующего федерального законодательства. Они носят временный, рекомендательный характер и подлежат пересмотру по мере внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство, а также обобщения практического опыта их применения.

В основу Методических рекомендаций легли методологические, аналитические и прикладные исследования и разработки Экономической экспертной группы и международного рейтингового агентства Fitch Ratings, выполненные в рамках “Проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне” Международного банка реконструкции и развития.

Реализация положений настоящих Рекомендаций требует осуществления администрациями субъектов (муниципальных образований) следующих мероприятий:

1.1. Формирование долговой стратегии субъекта РФ (муниципального образования) и основных принципов управления;

1.2. Разработка организационной структуры системы управления долгом и условными обязательствами субъекта РФ (муниципального образования);

1.3. Разработка необходимой нормативно-правовой базы в соответствии с перечнем;

1.4. Проведение инвентаризации всех прямых и условных обязательств.

1.5. Формирование требований к информационной системе управления долгом и условными обязательствами.

2.1. Утверждение необходимой нормативно-правовой базы, разработанной на предыдущем этапе.

2.2. Разработка инструкций и методических рекомендаций в соответствии с принятой нормативно-правовой базой.

2.3. Реализация разработанной организационной структуры системы управления долгом и условными обязательствами субъекта РФ (муниципального образования).

2.4. Создание организационной структуры, уполномоченной управлять долгом и условными обязательствами субъекта РФ (муниципального образования)

2.5. Разработка информационной системы управления долгом и условными обязательствами.

2.6. Проведение инвентаризации всех обязательств, входящих в состав консолидированного долга субъекта РФ (муниципального образования).

3.1. Введение в действие информационной системы управления долгом и условными обязательствами.

3.2. Обучение и аттестация персонала, вовлеченного в управление долгом и условными обязательствами, новым методикам и механизмам управления.

3.3. Переход к новым механизмам управления долгом и условными обязательствами.

Субъектам РФ целесообразно рекомендовать разработанную и утвержденную нормативно-правового базу системы управления для утверждения муниципальными образованиями. Кроме этого администрациям субъектов РФ следует оказать муниципальным образованиям техническую поддержку в построении информационной системы управления долгом и условными обязательствами, а также помощь в обучении персонала, вовлеченного в управление долгом и условными обязательствами, новым методикам и механизмам управления.

Таким образом, государственный долг - это сумма задолженности по выпущенным и непогашенным государственным займам (включая начисленные проценты). В зависимости от рынка размещения, валюты займа и других характеристик подразделяется на внутренний и внешний государственный долг. Различают также капитальный и текущий государственный долг. Капитальный - представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты по этим обязательствам. Текущий долг - это расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по их погашению, срок оплаты которых наступил.

Государственный долг вызван использованием государственных займов в качестве одной из форм привлечения денежных ресурсов для расширенного воспроизводства и удовлетворения общественных потребностей. Государственный долг погашается государством за счет средств государственного бюджета.

Наличие внутреннего государственного долга не является исключением в экономике, а в большей степени - правилом: экономически развитые страны имеют значительный государственный внутренний долг. Однако значительна разница в причинах, способах образования и особенностях функционирования этого вида долга. В развитых странах государственный долг и вызвавшие его дефициты бюджета представляют собой встроенные в экономический цикл факторы стабилизации экономики и ее развития. Взятые взаймы у населения, корпораций, банков, других финансовых и кредитных учреждений денежные средства используются производительно и рассматриваются как активы перечисленных заемщиков. Государственный долг рассматривается как «заем нации самой себе» и не влияет на общие размеры совокупного богатства нации. Определенные отрицательные последствия внутреннего долга в виде необходимости уплаты процентов по его управлению перекрываются положительными эффектами от мобилизации дополнительных финансовых ресурсов в инвестиции или развития экономики страны. Утечек национального дохода и богатства при нарастании внутреннего долга не происходит, что, конечно, не исключает ряда негативных последствий, связанных с перераспределением доходов, которые сводятся к следующим:

1. Погашение задолженности и выплата процентов производятся за счет бюджетных средств, то есть за счет налогоплательщиков: таким образом, происходит переток доходов к владельцам государственных Ценных бумаг, как правило, состоятельным слоям общества.

2. При действиях государства по уменьшению госдолга путем Увеличения налогов включаются макроэкономические зависимости:

сокращение совокупного спроса ведет к уменьшению равновесного чистого национального продукта, снижаются стимулы к вложению средств со стороны предпринимателей, сокращается инвестирование средств в экономику.

3. Действует эффект «вытеснения инвестиций» частных предпринимателей. Данное явление вызвано тем, что государство, выходя на ссудный рынок с целью покрытия дефицита бюджета или долга, усиливает конкуренцию на денежном рынке, в результате чего увеличиваются процентные ставки на денежный капитал. Это лишает частный сектор части инвестиций, а снижение инвестиционных расходов уменьшает равновесный чистый национальный продукт.

Негативный эффект подобных действий может быть ограничен, если государство направит отвлеченные с денежного рынка средства в инвестиционные товары, а не на потребительские цели, если экономика функционировала не при полной занятости.

К другим формам внутреннего государственного долга относятся:

- задолженность Национальному банку по ранее полученным кредитам для покрытия бюджетного дефицита;

- долг по займам у населения, хозяйствующих субъектов, оформленный выпуском облигаций и других ценных бумаг.

Государственный долг в больших объемах не приводит к банкротству государства, так как могут применяться следующие действия правительства:

Но такие действия правительства вызовут негативные последствия:

а) увеличение неравенства в доходах, так как имеются разные группы населения по величине доходов. И поскольку налоговая система может быть незначительно прогрессивной, она не «выберет» излишние доходы в результате перераспределения процентных доходов от обладания облигаций.

б) процентные платежи требуют увеличения налогообложения, что снизит стимулы к инновациям, инвестициям, работе, что подорвет экономический рост. Отношение процентных платежей по долгу показывает тот уровень налогообложения, который необходим для выплаты процентов по долгу.

в) эффект вытеснения. Предположив, что экономика функционирует при полной занятости и бюджет сбалансирован, то в случае, если правительство увеличивает расходы, по кривой производственных возможностей экономика сместится вдоль кривой в направлении оси правительственных товаров, и будут менее доступны частные товары.

1 Финансы. Под ред. Ковалевой А.М., М.: Финансы и статистика, 2002.

2 Вышегородцев М.М. Управление бюджетом. Курс лекций, М.: Дело и сервис, 2002.

3 Дробозина Л.А. Финансы, денежное обращение, кредит. М.:, 2003.

4 Дробозина Л.А. Финансы, денежное обращение, кредит. М.:, 2003.

5 Временные методические рекомендации по управлению государственным и муниципальным долгом для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований / Министерство финансов РФ. - М., 2003

6 Временные методические рекомендации по управлению государственным и муниципальным долгом для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований / Министерство финансов РФ. - М., 2003

7 Финансы. Под ред. Романовского М.В. и др., М: Перспектива, 2000 .

8 Финансы. Под ред. Романовского М.В. и др., М: Перспектива, 2000 .

9 Финансы. Под ред. Романовского М.В. и др., М: Перспектива, 2003 .

Управление государственным муниципальным долгом

Содержание

Другие похожие работы