RefMag.ru - работы по оценке: аттестационная, вкр, диплом, курсовая, тест, контрольная, практикум

Помощь в решении тестов, практикумов, курсовых, аттестационных

Заказ курсовых, контрольных, дипломных работ

Сроки выполнения работ

Цены и оплата

Новости сайта

Полезные статьи

Популярные разделы:

Готовые работы:

- Антикризисное управление

- Аудит

- Бизнес планирование

- Бухгалтерский учет

- Деньги, кредит, банки

- Инвестиции

- Логистика

- Макроэкономика

- Маркетинг и реклама

- Математика

- Менеджмент

- Микроэкономика

- Налоги и налогообложение

- Рынок ценных бумаг

- Статистика

- Страхование

- Управление рисками

- Финансовый анализ

- Внутрифирменное планирование

- Финансы и кредит

- Экономика предприятия

- Экономическая теория

- Финансовый менеджмент

- Лизинг

- Краткосрочная финансовая политика

- Долгосрочная финансовая политика

- Финансовое планирование

- Бюджетирование

- Экономический анализ

- Экономическое прогнозирование

- Банковское дело

- Финансовая среда и предпринимательские риски

- Финансы предприятий (организаций)

- Ценообразование

- Управление качеством

- Калькулирование себестоимости

- Эконометрика

- Стратегический менеджмент

- Бухгалтерская отчетность

- Экономическая оценка инвестиций

- Инвестиционная стратегия

- Теория организации

- Библиотека








Поиск на сайте:

Заказать аналогичную работу автору? Краткое резюме: Сергей, 36 лет, Образование Высшее, профессиональный опыт выполнения студенческих работ на заказ - 10 лет, за это время было выполнено: 355 дипломных работ, 582 курсовые, 276 рефератов, 1030 контрольных. Помощь в решении тестов on-line на www.e-education.ru. тел. +7(495)795-74-78, admin@refmag.ru, .
группа Вконтакте: http://vk.com/refmag_ru

Здесь можно заказать подготовку теста, практикума, контрольной, реферата, курсовой, дипломной аттестационной работы:

Готовая работа.

Бюджетное устройство федеративных и унитарных государств

2004 г.

Похожие работы на тему "Принципы бюджетного устройства в федеративных и унитарных государствах":

Другие работы:

Год написания: 2004 г.

Содержание

Введение

Бюджетное устройство и межбюджетные отношения являются наиболее сложном и злободневным направлением совершенствования механизма бюджетного федерализма. Это связано с тем, что относительная независимость и автономность территориальных бюджетов накладывается на специфичность государственного устройства. Проблемы бюджетного федерализма особо актуальны для России с ее размерами, географической протяженностью, исторической и национальной спецификой отдельных регионов.

Бюджетный федерализм предполагает, что финансовые взаимоотношения субъектов РФ с федеральным центром нацелены на эффективное формирование и использование общегосударственных финансовых ресурсов. Взаимоотношения между федеральным центром и субъектами федерации строятся с учетом влияния многообразных факторов исторического, географического, политического, экономического и этнокультурного значения.

Целью курсовой работы является исследование бюджетного устройства в развитых странах, выявления проблем и путей их решения.

В соответствии с поставленной целью решаются следующие задачи:

  1. исследуются принципы бюджетного устройства в федеративных и унитарных государствах

  2. проводится анализ проблем бюджетного устройства в РФ

  3. рассматриваются методы и направления решения выявленных проблем.

1. Принципы бюджетного устройства в федеративных и унитарных государствах

1. 1. Сущность понятий «бюджетное устройство» и «бюджетная система»

Бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность всех видов бюджетов.

Бюджетное устройство - это принципы построения бюджетной системы, организационные формы взаимосвязи ее звеньев.

Структура госбюджета зависит, в первую очередь, от типа государственного устройства страны. В унитарных государствах (Франция, Польша, Италия)  - два уровня бюджетной системы: центральный бюджет и местные бюджеты. В федеративных государствах (Россия, США, ФРГ, Бразилия) - три уровня: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации (областей, штатов, земель, провинций), местные бюджеты.

Бюджетные системы развитых стран, в основном, прошли путь от зависимости государственных бюджетов (например, в США) к централизации, к увеличению доли государственного бюджета а общем объеме бюджетных средств как в унитарных, так и в федеративных государствах.

Унитарное государство характеризуется единством государственной власти, т.е. отсутствием территориального разделения властей. Значительная часть современных унитарных государств децентрализованы, но это не стирает юридических различий между унитаризмом и федерализмом. Отличие правовой децентрализации от других форм территориализации публичной власти великолепно показано французским юристом Ж.Веделем (напомним, что понятие децентрализации сформировано именно французской правовой мыслью). Децентрализация не равнозначна федерализму. Если она ведет к возникновению публичных юридических лиц, иных, нежели государство, то эти публичные юридические лица имеют чисто административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью. Более поздний автор поддерживает классика: децентрализация четко отличается от федерализма в том смысле, что децентрализованные сообщества, в отличие от государств - членов федерации, не обладают никакой властью самоорганизации: все имеющиеся у них компетенции переданы им - и могут быть изъяты - центральным законодателем или конституантом.

Таким образом, унитарное государство управляется из центра, который является единым по отношению к территориям, даже если он внутренне дифференцирован. Территориальные сообщества и их органы власти в унитарном государстве не только не имеют собственной государственности и собственного законодательства, - они не могут также участвовать в законодательной или судебной деятельности центра. Деятельность территориальных органов власти и управления по существу сводится к исполнению, в рамках которого возможна разная степень самостоятельности.

В рамках этой общей схемы фактические полномочия региональных и местных органов власти в унитарных государствах могут существенно различаться. Встречаются важные различия даже в рамках одного государства, если сравнить статус обычных административно-территориальных единиц и статус автономных образований.

Федеративное государство по своей природе двойственно: это единое государство и, вместе с тем, это союз государств. Типологически чистая форма федерализма предполагает возникновение федерации в результате объединения нескольких самостоятельных государств (государственных образований). Именно на таком подходе основана правовая теория федерализма, где особое внимание уделяется первичному характеру государственности субъектов, которые лишь передают некоторые полномочия на федеральный уровень. Однако, из двух с небольшим десятков федеративных государств, существующих в современном мире, только одна (!) федерация образовалась именно так и только так - Швейцария. Остальные федеративные государства или сочетали договорное формирование с централизованным присоединением других территорий (США), или формировались за счет федерализации унитарного государства (Австрия), или оформлялись как федерации в процессе деколонизации (Индия), или же фактически децентрализовались сверху, прибегнув в силу политической конъюнктуры к формально договорному процессу (Россия).

Таким образом, в современных федеративных государствах идея государственного единства преобладает над идеей союза; то же относится и к практике федерализма. Усиление этой тенденции позволяет многим авторам говорить об унитарной федерации где формальный федерализм прикрывает полновластие федерального центра и преимущественно хозяйственные и исполнительские функции органов власти субъектов федерации.

С другой стороны, сама идея государств в государстве провоцирует сепаратизм. Избежать сепаратистских настроений, часто массовых, не сумела ни одна из существующих федераций, во многих случаях для сохранения единства федерации потребовалось использование военной силы (США, Швейцария, Россия, Индия и т.д.), а некоторые федерации благополучно распались или вынуждены были принять отделение одного - двух субъектов.

В федеративных государствах бюджетная система состоит из трех звеньев:

государственный бюджет, или федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства;

бюджеты членов федерации (штатов - в США, земель (ландов) - в ФРГ, провинций - в Канаде, субъектов Федерации - в России;

местные бюджеты.

В унитарных государствах местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в государственный бюджет, а в федеративных государствах - не включаются в бюджеты членов Федерации, доходы и расходы которых не входят в федеральный бюджет.

1.2. Финансы местных органов самоуправления

Европейская Хартия местного и регионального управления закрепляет, что органы самоуправления имеют право на собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться, которые должны быть соразмерны их компетенциям и по меньшей мере часть которых должна обеспечиваться налоговыми поступлениями. В современных западных странах органы местного самоуправления имеют собственные бюджеты, которые они создают и расходуют самостоятельно. Право местных сообществ на самостоятельное формирование и расходование бюджетов закреплено в конституциях либо законодательно.

Несмотря на большое количество различий, местные бюджеты в западных странах имеют общие черты.

Во-первых, они формируются на основе одних и тех же источников доходов:

местные налоги и сборы (собственные и переданные местным сообществам органами государственной власти)

государственные трансферты (дотации, субвенции и т.д.)

займы (в большинстве западных государств муниципальные займы строго контролируются; часто необходимо специальное разрешение органов государственной власти для того, чтобы прибегнуть к займу)

доходы от собственной деятельности, преимущественно некоммерческого характера (в некоторых государствах, например, в Швеции, местным сообществам запрещено получать доходы от собственной деятельности)

доходы от использования муниципальной собственности.

Во-вторых, расходование бюджета подчинено принципу выполнения обязательных компетенций. Это осуществляется через установление минимальных государственных стандартов, защищенных бюджетных статей и т.д.

Что касается структуры доходов, то лишь в немногих странах налоговые поступления достигают 50% от общего объема доходов и только в ряде муниципалитетов США и в субъектах федераций они могут достигать до 80-90% бюджетных поступлений. Почти повсеместно органы самоуправления не имеют права произвольно вводить новые налоги: перечень теоретически возможных налогов устанавливается государством, государство же фиксирует базы налогообложения по каждому налогу( в федеративных государствах этим могут заниматься субъекты федерации). Местным властям, таким образом, остается лишь право не вводить некоторые теоретически возможные налоги и устанавливать ставки налогообложения. В ряде стран, особенно в континентальной Европе, государство устанавливает также верхнюю и нижнюю границы ставок. Тем не менее, даже внутри одного государства варианты налогообложения на отдельных территориях могут существенно различаться прежде всего за счет того, что налоговое бремя на каждой территории складывается из налогов территориальных сообществ разных уровней и их объединений.

Различия между странами во многом зависят от того, какого рода налоги находятся в распоряжении ОМС:

Местные налоги могут быть разделены на две категории:

- Собственные налоги действуют в рамках данной административной единицы и полностью поступают в местный бюджет. Каждому уровню самоуправления может быть присвоен отдельный вид налога (ФРГ, Италия, Испания муниципалитеты обладают исключительными правами на сбор поземельного налога и налога на недвижимость). В чистом виде такая система встречается редко. Могут существовать местные налоги, поступающие в бюджеты всех органов самоуправления (Франция до недавнего времени к местным налогам относились поземельный, жилищный и налог на недвижимость).

Общие налоги перераспределяются через центральный бюджет в пользу местных органов, либо иным способом делятся между бюджетами разных уровней. Органы самоуправления могут, например, начислять определенный процент к ставке государственных налогов (страны Северной Европы).

Также местные налоги подразделяются на прямые (подоходный, поземельный и др.), косвенные, прочие (сборы на зрелища, на владельцев собак, на автотранспорт и др.).

Доходы от налогов являются одним из наиболее важных, хотя и не всегда основных источников доходов местных бюджетов.

Государственные дотации и субсидии выполняют прежде всего задачу перераспределения средств и регулирования деятельности органов самоуправления. Размеры общих дотаций зависят в большинстве случаев от фискального потенциала, численности населения и отношения данных к средним по стране величинам. В среднем государственные субсидии местным бюджетам составляют от10 до 50% их доходов(в ряде случаев до 80%). Государственные трансферты в пользу ОМС осуществляются в виде:

Перераспределения налоговых поступлений (система налогового выравнивания в ФРГ);

Субсидий дотаций общего назначения

Специальных, целевых субсидий (субвенций)

Доля специализированных субсидий почти везде составляет от 10 до 50%, хотя наблюдается тенденция к их снижению. Дотации призваны покрыть возникающий бюджетный дефицит, кроме того субсидии сохраняют свое значение во всем, что касается финансирования делегированных органам самоуправления полномочий.

Экономическая деятельность органов самоуправления достаточно разнообразна, но всегда очень строго регламентирована, особенно в Европе. Это связано как с общей теоретической посылкой экономическая деятельность не является основной задачей органов самоуправления, - так и с тем, что в этой сфере совершается достаточно большое число правонарушений. Последнее вызвано коррупцией и злоупотреблениями, но очень часто и простой некомпетентностью. Тем не менее органы самоуправления имеют право прибегать к займам (под строгим контролем), а созданные ими предприятия и ссуживать деньги. Местные власти получают доход от эксплуатации их собственности, могут участвовать в создании предприятий коммерческого характера. Наконец, в рамках своих компетенций органы самоуправления оказывают платные услуги, особенно в сфере транспорта и коммунального хозяйства.

Расходная часть местных бюджетов по целевому назначению подразделяется на капитальные, предназначенные на капитальные вложения, и текущие (на покрытие текущих расходов), а также на расходы по погашению долговых обязательств. Величина расходов местных бюджетов свидетельствует о роли местных органов власти в экономической и социальной жизни страны.

Расходы в основном идут на культуру, образование, социальное обеспечение, медицинское обслуживание, коммунальные и другие службы, дороги, экологию, административные расходы.

Таблица 1.

Налоговые поступления в бюджеты самоуправляющихся сообществ в некоторых странах

Страна

Вид налога

Великобритания

Ирландия

Франция

ФРГ

Италия

Нидерланды

Дания

Испания

- жилищный

 

 

 

 

 

 

- поземельный

 

(общины)

(коммуны)

 

 

- на предпринимательскую деятельность и частную практику (профессиональный)

 

(общины)

(коммуны)

 

 

- налог на недвижимость

 

 

(коммуны)

(общины)

 

(муниципии)

- подоходный налог

 

 

 

 

 

 

- налоги на потребление (продажа спиртных напитков, спектакли, домашние животные и т.д.)

- налог на акционерные общества (корпоративный)

 

 

 

(земли)

 

 

 

 

- автомобильный налог

 

 

(департамент)

 

 

(провинция)

 

(муниципии)

Таблица 2.

Структура доходной части бюджетов самоуправляющихся сообществ в отдельных странах (% каждого вида доходов от общего объема бюджета). Средние цифры 1990-х гг.

Страна

Виды доходов

Великобритания

Ирландия

Франция

ФРГ

Италия

Дания

Нидерланды

Испания

Бельгия

Налоги и сборы, пошлины

10%

Города - 40%
Графства - 16%
Коммуны - 40%
Департамент - 50%
Регион - 54%
Общины и районы - 53%
Земли - 80%
Коммуны - 13%
Провинции - 6%
Ординарные регионы - 9%
Специальные регионы - 47%
Коммуны - 51%
Графства - 73%
Общины - 15%
Провинции - 10%
Муниципии - 47%
Провинции - 55%
Коммуны - 36%
Провинции - 12%

Государственные дотации и субсидии

84%

Города - 27%
Графства - 53%
Коммуны - 32%
Департамент -37%
Регион - 30%
Общины и районы - 35%
Земли - 15%
Коммуны - 56%
Провинции - 73%
Ординарные регионы -83%
Специальные регионы -40%
Коммуны - 22%
Графства - 26%
Общины - 70%
Провинции - 90%
Муниципии - 36%
Провинции - 29%
Коммуны - 40%
Провинции - 80%

Доходы от экономической деятельности, оплата услуг и другие доходы

6%

Города - 33%
Графства - 31%
Коммуны - 28%
Департамент - 13%
Регион - 16%
Общины и районы - 12%
Земли - 5%
Коммуны - 31%
Провинции - 21%
Ординарные регионы - 8%
Специальные регионы - 13%
Коммуны - 27%
Графства - 1%
Общины - 15%
Провинции - 0
Муниципии - 17%
Провинции - 16%
Коммуны - 24%
Провинции - 8%

Итого:

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

Таблица 3.

Структура расходной части бюджетов самоуправляющихся сообществ (в % от общего объема расходов). Средние данные 1990-х гг.

Страна

Вид расходов

ФРГ

Нидерланды

Дания

Культура и образование

Общины - 3%
Районы - 1%
Общины - 17%
Провинции - 22%
Коммуны - 26%
Графства - 14%

Социальное обеспечение и медицинское обслуживание

Общины - 20%
Районы - 29%
Общины - 40%
Провинции - 17%
Коммуны - 55%
Графства - 77%

Коммунальные и другие службы, дороги, экология и т.д.

Общины - 47%
Районы - 47%
Общины - 31%
Провинции - 51%
Коммуны - 4%
Графства - 6%

Административные расходы

Общины - 30%
Районы - 23%
Общины - 12%
Провинции - 10%
Коммуны - 15%
Графства - 3%

Итого:

100%

100%

100%

1.3. Зарубежные модели бюджетного федерализма

Прежде всего рассмотрим сам термин "бюджетный федерализм". Это экономическое понятие, не связанное с государственным политическим устройством и характеризующее многоуровневость бюджетной системы любого государства. Согласно стандартной бюджетной методики Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), существует три уровня власти - центральные, региональные (штаты в США, кантоны в Швейцарии, провинции в Канаде и т.д.) и местные органы (где объединены все более мелкие административно-территориальные образования). Каждый уровень власти имеет свой бюджет и действует в рамках собственных бюджетных полномочий. Автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и их (бюджетов) взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах, и называются бюджетным федерализмом. Хотя политическое устройство (унитарное или федеративное), безусловно, накладывает отпечаток на характер бюджетной системы, определяющим фактором служит степень централизации государственного управления.

Любая модель бюджетного федерализма основывается на трех главных составляющих, которые являются условиями ее эффективного функционирования: во-первых, на четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам; во-вторых, на наделении соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий фискальными ресурсами; в-третьих, на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы бюджетных трансфертов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны некий стандарт государственных услуг.

Как показывает мировой опыт, ни одной стране не удалось создать идеальную модель фискального федерализма. Под влиянием политических, исторических и национальных факторов в мире сложилось множество бюджетных систем, заметно различающихся между собой и часто противоречащих оптимальной теоретической модели. Формирование эффективной системы бюджетного федерализма обычно осуществляется методом проб и ошибок.

Типы моделей бюджетного федерализма мало изучены. Интересным и полезным для анализа представляется произведенная английскими специалистами Г.Хьюзом и С.Смитом группировка стран ОЭСР (за исключением стран с малой численностью населения - Новой Зеландии, Ирландии и Люксембурга) в соответствии с такими признаками, как схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенности исповедуемой философии бюджетного федерализма, соотношение ролей центральных и субнациональных властей1 . В результате 19 стран ОЭСР были разбиты на четыре группы. В первую группу были включены три федеративных - Австралия, Канада и США и два унитарных - Великобритания и Япония государства. Во вторую группу вошли страны Северной Европы: Дания, Норвегия, Швеция и Финляндия. В третью - федеративные страны Западной Европы: Австрия, Германия и Швейцария. И в четвертую - южные и западные европейские страны: Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания. При всей условности такого деления бюджетным системам сгруппированных стран свойственны определенные общие черты. Первая группа характеризуется относительно большей самостоятельностью региональных и местных властей, опирающейся на широкие налоговые полномочия, вторая - особенно высокой долей участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов, третья - существенной степенью автономности бюджетов разного уровня в сочетании с развитой системой их сотрудничества и четвертая - значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета. В перспективе разные модели бюджетного федерализма обретут свои названия, появятся и другие классификации. Пока же в самом общем виде можно выделить два типа моделей - децентрализованные и кооперативные.

Децентрализованные модели обладают следующими основными особенностями:

1) Из трех главных функций государственных органов власти и управления - макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства государственных товаров и услуг (обычно последняя называется функцией распределения ресурсов) - первые две чаще всего (в крайнем случае - полностью) относятся к сфере деятельности центрального правительства, а третья делится между тремя уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности субнациональных правительств, что в целом соответствует оптимальной теоретической модели бюджетного федерализма.

2) Наделение полномочий по налогообложению разных уровней власти происходит в соответствии с указанным распределением функций. Налоговыми источниками центрального бюджета становятся такие виды налогов, как подоходные на физических и юридических лиц, а также акцизное и таможенное обложение, тогда как субнациональные бюджеты довольствуются второстепенными источниками - налогами на товары и услуги, имущество и земельные участки.

3) Признается высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей. Это фактически может привести к отказу центрального правительства от контроля за бюджетной деятельностью региональных органов, безразличному отношению к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствию ответственности по их долгам. Финансовым обеспечением независимости и самостоятельности регионов служит предоставление им права совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз. Иногда они имеют возможность вводить любые налоги, кроме тех, которые могут нарушать межрегиональную и внешнюю торговлю государства. Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций решается главным образом путем предоставления целевых грантов, которые обычно выражаются в форме прямых трансфертов нуждающимся категориям населения.

Примером децентрализованной модели служит американский вариант бюджетного федерализма. Следует, однако, отметить, что более широкое распространение в мире получила не децентрализованная, а кооперативная модель бюджетного федерализма.

Для данной модели характерны:

- сравнительно более широкое участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур;

- повышение роли региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе и национальных;

- активная политика горизонтального бюджетного выравнивания, повышенная ответственность центра за состояние региональных государственных финансов, уровень социально-экономического развития территорий, что ведет к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей. В крайнем случае это может выражаться в высокой степени централизации управления и превращении региональных властей фактически в агентов центральных структур.

Кооперативные модели бюджетного федерализма используют многие европейские государства и прежде всего скандинавские страны. Попробуем определить складывающийся в России тип бюджетного федерализма.

1.4. Бюджетный федерализм в России

Россия унаследовала от СССР бюджетную систему высокоцентрализованного унитарного государства. При утверждении Верховным Советом СССР государственного бюджета СССР в нем фиксировались расходы и доходы государственных бюджетов союзных республик. Каждый вышестоящий бюджет включал в себя нижестоящий. Такая ситуация не позволяла местным бюджетам эффективно развивать экономику и социальную сферу на местах.

В 1990-1993 гг. была провозглашена Декларация о государственном суверенитете Российской Федерации, подписан Федеративный договор и принята новая Конституция, которые закрепили процесс законодательного становления России в федеративное государство. В конце 1991 г. были приняты законы «Об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства в РСФСР» и «Об основах налоговой системы РСФСР», которые при всех их недостатках ввели в правовое пространство новой России основополагающие понятия бюджетного федерализма. Ими предусматривалось разграничение видов доходов по уровням бюджетной системы, расширен состав закрепленных доходов за региональными бюджетами. Принятие Бюджетного кодекса (1998 г.) закрепило развитие государственного федерализма, предполагающего достаточно широкий спектр прав субъектов Федерации во всех областях общественно-политической и экономической жизни.

На сегодня основная проблема регионального бюджетного устройства лежит в сфере сочетания государственного и бюджетного федерализма, являясь причиной всех остальных бюджетных проблем. В этой связи, по мнению ряда авторов1, целесообразно выделение следующих моделей бюджетного федерализма:

децентрализованная модель, предполагающая ограниченное участие региональных органов управления в распределении налоговых доходов и относительную незначительность трансфертного выравнивания общих доходов;

кооперативная модель, в отличие от централизованной в значительно большей степени вовлекающая регионы в процесс налогового распределения и включающая в себя развитую систему межбюджетных вертикальных и горизонтальных (межрегиональных) трансфертов.

В России преобладает кооперативная модель бюджетного федерализма. Ее слабым местом является использование исключительно вертикальных трансфертов, что приводит к неоправданно интенсивному процессу перемещения финансовых ресурсов. Кроме того, такой процесс часто порождает встречные денежные потоки.

Негативными последствиями встречного движения финансовых потоков по иерархической вертикали являются:

повышение зависимости финансирования бюджетных расходов от выполнения обязательств по трансфертам федеральным центром;

увеличение вероятности нарушения сроков платежей по бюджетным назначениям;

снижение возможностей оперативного регулирования бюджетных расходов;

        изъятие средств из республиканского денежного оборота и их связывание на время перемещения.

Эти последствия в совокупности оказывают отрицательное влияние не только на процесс исполнения регионального бюджета, но и на общий ход развития социально-экономических процессов в регионе. Единственный положительный момент – это усиление централизованного контроля за расходованием бюджетных средств региона как формы проявления общей современной тенденции усиления центральной (федеральной) власти, что относится, главным образом, к сфере внутренней политики и не учитывает базовые экономические интересы государства в комплексном и сбалансированном региональном развитии народного хозяйства.

Новая организация бюджетных отношений органов государственной власти Федерации и ее субъектов должна отвечать федеративным принципам организации вертикальной структуры государства, являться одним из главных условий упрочения российской государственности, укрепления целостности и правового пространства страны.

Сегодня для бюджетной системы России основными проблемами, от решения которых зависит успех политики в этой сфере, являются:

проблема перегруппировки расходов по уровням бюджетной системы;

проблема распределения доходных источников между бюджетами разных уровней;

проблема выравнивания доходной обеспеченности бюджетов субъектов Федерации.

Успешное проведение реформы межбюджетных отношений должно способствовать формированию в России эффективного государства и гражданского общества, основанных, в том числе, на четком разграничении полномочий между органами публичной власти разных уровней и их подотчетности населению.


2. Межбюджетные отношения в российской концепции федерализма

Мировая практика подтверждает, что децентрализация финансовых ресурсов целесообразна в той мере, в какой она позволяет выполнять функции государства на всех уровнях с максимальной эффективностью (минимальными потерями) использования государственных финансовых ресурсов. Ряд функций государства носит общегосударственный характер (оборона, госбезопасность и др.), поэтому децентрализация финансовых ресурсов для их осуществления нецелесообразна. Затраты на финансирование этих функций должны распределяться между всеми субъектами федерации. Это достигается расщеплением системы налогов и формированием федерального бюджета.

В российской бюджетно-налоговой системе завышенный уровень централизации имеет место практически во всех элементах системы бюджетного федерализма. В налоговой сфере это проявляется: 1) в доминировании федеральных налогов в доходах бюджетов всех уровней (доля федеральных налогов в структуре доходов консолидированного бюджета составляла 82,8% в 2003 году; в налоговых доходах бюджетов субъектов федерации она составляла 60%); 2) по большинству налогов субъектов федерации и местных налогов формирование налоговой базы и границы налоговых ставок также регулируются федеральным законодательством; 3) в России активно используется модель распределения налоговых доходов между бюджетами, жестко привязывающая бюджеты центра и субъектов РФ друг к другу. Об этом свидетельствует структура распределения доходов консолидированного бюджета РФ по уровням бюджетной системы:

Таблица 4

ОТЧЕТ ОБ ИСПОЛНЕНИИ КОНСОЛИДИРОВАННОГО БЮДЖЕТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*

Доходы на 1 января 2004 года (тыс. руб.)

 

Федеральный бюджет

Бюджеты субъектов РФ

Консолидированный бюджет

Доходы, всего

2 583 143 033

57%

1 930 233 659

43%

4513376692

100%

в том числе

 

 

 

 

 

 

налоговые доходы

2 029 566 527

60%

1 328 154 953

40%

3357721480

100%

из них

 

 

 

 

 

 

налог на прибыль предприятий и организаций

170 931 483

32%

355 609 586

68%

526541069

100%

подоходный налог с физических лиц

8 974

0%

455 628 714

100%

455637688

100%

налог на добавленную стоимость

882 063 460

100%

269

0%

882063729

100%

акцизы

252 531 333

74%

89 839 956

26%

342371289

100%

платежи за пользование природными ресурсами

249 507 753

63%

143 432 190

37%

392939943

100%

налоги на имущество

1 663 342

1%

136 101 511

99%

137764853

100%

прочие налоги

7 073 793

9%

67 839 524

91%

74913317

100%

неналоговые доходы

173 732 502

53%

156 693 928

47%

330426430

100%

прочие доходы

7 637 340

29%

18 400 429

71%

26037769

100%


*Составлено и рассчитано по материалам сайта www.minfin.ru

В области используемых механизмов сглаживания горизонтального финансового дисбаланса и системы финансового выравнивания доминирование федерального начала проявляется: 1) в сохранении значительных перераспределительных финансовых потоков, замыкающихся на федеральном бюджете; 2) в построении системы трансфертов, при которой на федеральном уровне производится постатейный учет не только доходов бюджетов субъектов федерации, но и их расходов; 3) в скрытом перераспределении через систему трансфертов доходов от собственных и закрепленных источников бюджетов нижестоящего уровня.

Наиболее болезненным компонентом межбюджетных отношений является распределение прав ведения и расходной ответственности. Действующая Конституция РФ определяет права ведения Федерации и права совместного ведения федеративного центра и субъектов федерации. Таким образом, вопрос о правах субъектов однозначно не рассмотрен и требует урегулирования.

Структура распределения расходов консолидированного бюджета Российской Федерации характеризуется следующими пропорциями:

Таблица 5

ОТЧЕТ ОБ ИСПОЛНЕНИИ КОНСОЛИДИРОВАННОГО БЮДЖЕТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*

Расходы на 1 января 2004 года (тыс. руб.)


 

Федеральный бюджет

Бюджеты субъектов РФ

Консолидированный бюджет

Расходы, всего

2 354 918 221

54%

1 978 247 880

46%

4 333 166 101

100%

в том числе

 

 

 

 

 

 

государственное управление и местное самоуправление

66 739 183

36%

116 727 991

64%

183 467 174

100%

международная деятельность

28 007 602

100%

45 343

0%

28 052 945

100%

национальная оборона

355 655 710

100%

13 166

0%

355 668 876

100%

правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства

247 933 407

82%

56 151 467

18%

304 084 874

100%

промышленность, энергетика и строительство

68 750 868

21%

264 756 410

79%

333 507 278

100%

сельское хозяйство и рыболовство

31 738 334

46%

36 650 315

54%

68 388 649

100%

транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика

6 455 043

15%

35 402 673

85%

41 857 716

100%

жилищно-коммунальное хозяйство

0

0%

255 066 794

100%

255 066 794

100%

обслуживание государственного долга

220 888 978

92%

19 925 542

8%

240 814 520

100%

*Составлено и рассчитано по материалам сайта www.minfin.ru

Как видно, в исключительной федеральной юрисдикции находятся расходы на финансирование национальной обороны, международной деятельности; в исключительной юрисдикции субъектов федерации - расходы на содержание ЖКХ. Все остальные категории расходов осуществляются за счет бюджетов обоих уровней. При этом просматриваются следующие тенденции:

  • региональные бюджеты финансируют 77% расходов на социально-культурные мероприятия (это составляет 43% от всех расходов бюджетов субъектов федерации);

  • доля федерального бюджета в общем объеме дотаций сельскому хозяйству незначительна. Основную нагрузку здесь несут бюджеты субъектов федерации;

  • если раньше основная нагрузка по расходам на промышленность, энергетику и строительство приходилась на федеральный бюджет, то теперь бюджеты субъектов РФ финансируют более 70% этих расходов;

  • имеет место финансирование в скрытой форме за счет федерального бюджета части расходов отдельных субъектов федерации на ЖКХ. Это касается тех субъектов федерации, где собственные доходы бюджета не покрывают даже этой одной статьи расходов;

  • недофинансирование отдельных категорий расходов за счет федерального бюджета приводит к тому, что некоторые статьи, находящиеся в полной компетенции федерального уровня, начинают финансироваться за счет бюджетов субъектов федерации.

Основным направлением реформирования модели разграничения расходной ответственности становится четкое и однозначное распределение ответственности по финансированию конкретных категорий расходов за счет бюджета соответствующего уровня и недопущение как скрытого перераспределения полномочий в пользу субъектов федерации, так и переложения обязанностей субъектов федерации по финансированию расходов на федеральный бюджет.

В последние годы налоговая системы России претерпела существенные изменения. Вместе с тем все еще требует решения проблема ее реструктуризации с позиций распределения налоговых полномочий и устранения вертикального дисбаланса. В мировой практике широко применяются три основные модели распределения налоговых полномочий в системе бюджетного федерализма: распределение налоговых источников и их раздельное использование; разделение полученных налоговых доходов; совместное использование одной и той же налоговой базы.

В настоящее время в РФ формально используются все три основные формы распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы, но роль этих трех форм не одинакова. Однозначно доминирует разделение федеральных налогов между бюджетами всех уровней, второй по значимости формой является совместное использование доходной базы, а роль раздельного использования источников крайне незначительна.

Результатом существенной завышенности статуса многих федеральных налогов является необходимость распределять практически все федеральные налоги между федеральным центром и субъектами федерации. Как следствие возникают значительные перераспределительные потоки, мощные встречные потоки финансовых ресурсов, постоянные конфликты по поводу зачисления налогов и нормативов их распределения. В 2003 году соотношение доли доходов федерального бюджета и бюджетов регионов составило 57% и 43%. Между тем Бюджетный кодекс устанавливает соотношение 50% на 50%.

Основными направлениями реформирования системы бюджетного федерализма в части распределения налоговых полномочий становятся следующие:

  1. однозначное определение налогов, по которым может иметь место совместное использование налоговой базы со стороны федерального бюджета, региональных и местных бюджетов.

  2. однозначное определение налоговых источников, полностью закрепленных за субъектами федерации в качестве источников доходов соответствующих уровней. Представляется целесообразным по этой категории налогов передать в юрисдикцию субъектов определение и облагаемой базы и ставок, оставив за федеральным уровнем лишь установление общих принципов налогообложения данных субъектов.

  3. однозначное урегулирование права собственности в отношении различных видов природных ресурсов со всеми субъектами федерации. Это урегулирование должно включать не только обобщающую формулировку о совместной или общей собственности на те или иные ресурсы, но и режим их эксплуатации, право на налогообложение, режим использования доходов от собственности на ресурсы и т.д.

  4. закрепление допустимости или недопустимости переноса различных элементов экономического (в частности, налогового) бремени за пределы юрисдикции субъекта федерации.

Один из главных недостатков существующей модели бюджетного федерализма - острая вертикальная несбалансированность бюджетной системы, состоящая в значительном превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов Федерации по сравнению с их бюджетной обеспеченностью. Гипертрофированный рост расходной нагрузки на субфедеральный уровень бюджетной системы вызывает последующее перераспределение средств между звеньями этой системы, ведет к созданию встречных финансовых потоков, создает искусственную дотационность территориальных бюджетов и увеличивает число регионов-получателей финансовой поддержки. Речь идет об отказе от политики “кнута и пряника” и формировании новой, стимулирующей межбюджетной политики, перспективной как для территорий-доноров и реципиентов. Разграничение расходных полномочий целесообразно проводить в том числе с учетом мирового опыта, который предлагает использование принципов территориального соответствия, субсидиарности, эффективности (бюджетные расходы закрепляются за тем уровнем, который обеспечивает наибольшую эффективность их реализации).

Следующий злободневный вопрос межбюджетных отношений - сглаживание горизонтального дисбаланса и формирование схемы выравнивающих платежей. Необходимость выравнивающих трансфертов предопределяется значительной степенью дифференциации субъектов федерации по уровню экономического развития, финансовому потенциалу, бюджетным доходам на душу населения. В РФ показатель ВВП на душу населения варьирует от минимума к максимуму в пределах 14,5 раза (в Австралии 1,4 раза, Канаде - 1,8 раза, Швейцарии - 2,2 раза, Бразилии - 8,3 раза).

Действующая модель трансфертов за счет федерального фонда финансовой поддержки регионов несмотря на ее постоянное совершенствование пока не отвечает требованиям эффективного развития экономики страны как реально федеративного государства. Количество регионов, получающих трансферты из федерального бюджета, не уменьшается, а растет: 1995 году - 66, 1996 году - 75, 1997 году - 81, 1998-1999 гг. - 76 субъектов федерации.

Регионы финансируют себя сами за исключением финансирования так называемых «федеральных мандатов», средства на финансирование которых передаются из федерального бюджета. Такие мандаты есть у всех субъектов. Дотационными считаются регионы, которые получают трансферты на выравнивание бюджетной обеспеченности из фонда ФФПР. Объем фонда формируется ежегодно. Средства фонда распределяются по формализованной методике, в основу которой положены относительные показатели — отношение состояния в регионе к «среднему состоянию по России».

Общая тенденция в 2004 году по сравнению с 2003 годом такова: Во–первых, в 2003 году объем ФФПР, распределяемый на трансферты, составил 173 167 526 тыс. рублей. В следующем году номинальный объем практически не изменился (175 810 866 тыс. рублей). В реальном выражении, и как доля ВВП, таким образом, объем оказывается ниже.

Во–вторых, бюджетная обеспеченность субъектов до распределения фонда в целом снизилась. Тем не менее, темпы роста налогового потенциала регионов оказались намного выше темпов удорожания бюджетных услуг (в среднем 47% по сравнению с 21%). Эти значения ни в коем случае не следует трактовать как рост доходов и расходов бюджетов (!!!). Это совсем другие показатели.

В–третьих, количество дотационных регионов в 2004 году не изменилось и составило 71. В список вошла Свердловская область и вышла из него Удмуртская Республика. Помощь для Чеченской республики в 2004 году рассчитывается на общих основаниях (ранее для нее в объеме фонда выделялась отдельная сумма). В–четвертых, с учетом того, что общая сумма фонда практически не меняется, номинальный объем финансовой помощи для 40 регионов в 2004 году окажется выше, чем в 2003 году, для 29 — ниже (итого 69 без учета Чеченской республики).

Таким образом, практика трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ не только не привела к выравниванию уровня социально-экономического развития регионов, но и усугубила их различия. Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает.

Выравнивание бюджетов по уровню доходов в условиях существенной дифференциации уровня доходов населения и уровня цен в регионах не ведет к реальному выравниванию финансовых возможностей регионов по обеспечению населению определенного стандартного набора государственных услуг. Попытки ввести корректировку на соотношение душевых расходов (по экономическим районам или группам регионов) однозначно заинтересовывают субъекты федерации в наращивании текущих расходов в ущерб расходам капитального характера. Учет текущих расходов и обеспечение субъектам федерации доходов, достаточных для покрытия определенного уровня расчетных текущих расходов планового периода, вносит элемент субъективизма.

Представляется целесообразным пересмотреть подход к определению трансфертов и впредь понимать под финансовым выравниванием не чисто выравнивание доходов бюджетов субъектов федерации, а финансовый механизм выравнивания финансовых возможностей представления определенного стандартного (или минимально гарантированного) уровня государственных услуг населению. Целесообразно объемы финансирования расходных полномочий бюджетов всех уровней определять на основе государственных минимальных стандартов.

Государственные минимальные социальные стандарты - это регламентируемые государством качественные и количественные характеристики важнейших социальных потребностей человека на минимально необходимом уровне, доступность которых гарантируется государством на бесплатной или платной основе за счет бюджетных средств, внебюджетных фондов. Минимальные социальные нормы - единичные или групповые удельные показатели необходимой обеспеченности важнейшими социальными услугами и благами в натуральном выражении по их видам. Минимально необходимые нормы расходов - денежное выражение социальных норм, они дифференцированы в разрезе регионов и даже муниципальных образований. Задачей сегодняшнего дня является разработка норм расходов на федеральном уровне, что крайне необходимо для совершенствования системы трансфертных платежей.

Представляется, что первоочередным пунктом реформирования модели горизонтального выравнивания должно стать принятие Закона о бюджетном выравнивании, согласованного со всеми субъектами федерации. Именно закон, а не ежегодно пересматривающаяся методика должен регулировать принципы и механизмы предоставления регионам выравнивающих трансфертов. Таким образом, нормализация межбюджетных отношений требует создания и законодательного закрепления четкого и прозрачного механизма горизонтального выравнивания, не допускающего скрытого перераспределения полномочий и функций.

В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы регионального и федерального бюджетов, ускорении социально-экономических реформ.

Следует отметить, что в сфере межбюджетных отношений есть определенные позитивные сдвиги. Начато упорядочение разделения расходов и доходов между бюджетами всех уровней, сокращены обязательства региональных и местных бюджетов, возложенные на них без определения источников финансирования. В 2001 году Правительство РФ разработало программу развития бюджетного федерализма на период до 2005 года. Ее основной целью является установление четкого разграничения расходных и доходных полномочий, позволяющего обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность регионов, повышение их заинтересованности в эффективном управлении общественными финансами, поддержку экономического развития регионов.

Вместе с тем требуется более глубокое и энергичное реформирование. Модернизация бюджетно-налоговых отношений в рамках принятой модели фискального федерализма требует следующих мер: 1) четкое разделение между уровнями власти предметов ведения, на основе которого необходимо определить объемы обязательных бюджетных расходов каждого уровня; 2) изменение пропорций налоговых поступлений в бюджеты разных уровней в целях сокращения дотационности региональных и местных бюджетов, повышения их финансовой самодостаточности; 3) переход от универсальных дотаций к системе предельно локализованных субвенций; 4) применение специальных процедур повышения результативности финансовой поддержки регионов.

3. Проблемы бюджетного устройства и пути их решения в Российской федерации

В современной бюджетной политике особое место отведено развитию межбюджетных отношений в Российской Федерации в условиях становления бюджетного федерализма. Изучение проблем, связанных с наиболее сложным вопросом бюджетного процесса - межбюджетными отношениями, приобретает особую актуальность. Несмотря на принимаемые в течение 1994-2000 гг. меры по внесению изменений в механизм межбюджетных отношений, их острота между федеральным центром и субъектами Федерации, как и между последними и органами местного самоуправления, не снижается. От создания оптимального механизма обеспечения действительного, а не просто регламентированного правом, сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы зависит успех финансовых преобразований. Финансовая зависимость местных бюджетов от вышестоящих органов власти систематически усиливается в силу несовершенства в целом системы межбюджетных отношений, что находит выражение в сохраняющейся их индивидуальности; отсутствии целевой направленности финансовой поддержки субъектов Федерации; ограниченности сферы формализованного распределения финансовой помощи регионам; недостатках "прозрачности" расчета трансфертов; отсутствии стимулов для региональных и местных властей укреплять собственную налоговую базу и обоснованной методики оценки бюджетной потребности регионов; неотработанности отношений в цепочке "субъекты РФ - органы местного самоуправления". Все это предопределяет необходимость проведения углубленного анализа состояния и развития межбюджетных отношений в РФ.

Следует отметить, что данной проблеме посвящен целый ряд публикаций. Исследования, проведенные Научно-исследовательским финансовым институтом Минфина РФ (НИФИ), позволили авторам достаточно полно и комплексно обобщить и проанализировать состояние межбюджетных отношений в Российской Федерации, что нашло отражение в публикациях ведущих экономических журналов. Выход монографии Р.Г. Сомоева "Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации" также дает развернутую картину реформирования межбюджетных отношений в РФ. Вместе с тем далеко не все проблемы исчерпывающе отражены прежде всего с точки зрения теоретико-методологических подходов определения сущности и содержания межбюджетных отношений, принципов и критериев их организации, механизма расчета финансовой помощи субъектам Федерации. Практика подтверждает, что в силу существенных различий в социально-экономическом развитии субъектов Федерации требуется отражение насущных проблем межбюджетного регулирования именно с учетом данных различий. Концептуально реформирование межбюджетных отношений связано с решением следующих проблем:

  • уточнением и обоснованием методологических подходов к исследованию сущности и содержания межбюджетных отношений;

  • разработкой современной парадигмы развития бюджетных отношений в целом и их важнейшей составной части - межбюджетных отношений, в частности, в условиях становления финансового и бюджетного федерализма;

  • изучением зарубежного опыта реформирования горизонтального и вертикального выравнивания с целью выявления преемственности и возможности применения в российских условиях;

  • исследованием проблемы взаимоотношений федерального центра и регионов, регионов и местных самообразований с позиций разграничения расходных полномочий и урегулирования вопросов распределения доходов между звеньями бюджетной системы;

  • критическим анализом существующих подходов к механизму реализации межбюджетных отношений на уровне "субъекты Федерации - местные самообразования";

  • выработкой теоретической платформы в области моделирования финансовой помощи регионам и местным самообразованиям.

Отсутствие к настоящему времени выверенного понятийного аппарата в области бюджетных отношений, адекватного современному состоянию финансового и бюджетного федерализма, требует дополнительных и углубленных исследований сущности и содержания бюджетных отношений в целом и межбюджетных отношений, в частности. Не вызывает сомнения положение о том, что от того, насколько продуманна и корректна теоретическая трактовка основополагающих понятий, во многом зависят реальные формы и методы их реализации.

Межбюджетные отношения - понятие многообразное. В отечественных публикациях нет единой точки зрения по поводу экономического содержания этого понятия. Некоторые авторы не видят различия между бюджетным федерализмом, межбюджетными отношениями и бюджетным регулированием; другие сводят содержание межбюджетных отношений к системе оказания финансовой помощи регионам и местным самообразованиям, что существенно сужает сферу межбюджетного перераспределения.

Что же касается механизма бюджетного регулирования, то он активно использовался в советское время в условиях плановой экономики, когда проблемы сбалансированности нижестоящих бюджетов решались в условиях практического отсутствия бюджетной самостоятельности региональных и местных властей. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность установлением индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставлением покрывающих "плановый дефицит" централизованных дотаций. В конечном счете все бюджеты оказались сведенными в единый государственный бюджет СССР. Российская Федерация унаследовала бюджетную систему формально федеративного, но по существу унитарного высокоцентрализованного государства. Реформирование нового бюджетного устройства потребовало принципиально иных подходов в проведении бюджетной политики на принципах бюджетного федерализма, обеспечивающего единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию.

Исходя из изложенного, можно констатировать, что с теоретических позиций не следует сводить содержание межбюджетных отношений ни к оказанию финансовой помощи, ни к бюджетному регулированию. Более глубокая трактовка межбюджетных отношений заключается в их рассмотрении с точки зрения совокупности экономических отношений, с одной стороны, и системно организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов - с другой.

В этом смысле, во-первых, с точки зрения совокупности экономических отношений, межбюджетные отношения - это денежные распределительные отношения, возникающие между органами власти различных уровней и обусловленные необходимостью максимально эффективного обеспечения равной возможности реализации на всей территории Российской Федерации установленных Конституцией Российской Федерации социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться за счет бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей субъектов Российской Федерации.
Выражая распределительные отношения, межбюджетные отношения проявляют себя как на стадии первичного распределения (в виде отчислений в бюджеты субъектов РФ определенной доли от налоговых поступлений), так и во время перераспределения (в виде различных дотаций, субвенций из федерального бюджета, а также при образовании и распределении средств фондов финансовой поддержки субъектов Федерации и муниципальных образований).

Во-вторых, с точки зрения механизма реализации, межбюджетные отношения включают в себя взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу: разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней; разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней; бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

Главными участниками (субъектами) межбюджетных отношений выступают: государство, налогоплательщики, бюджетополучатели, финансовые посредники, контрольные органы и иные органы власти и управления. Центральным звеном системы межбюджетных отношений являются отношения между налогоплательщиками и бюджетами различных уровней по поводу формирования доходного потенциала бюджетной системы и отношения между бюджетополучателями и бюджетами, определяющие структуру расходов бюджетов всех уровней. Абсолютного совпадения налогового потенциала и объективных потребностей данной территории практически не бывает, поэтому компенсировать дисбаланс региональных бюджетов возможно за счет средств федерального бюджета путем вертикального и горизонтального выравнивания. Достижение вертикальной сбалансированности - первый этап выравнивания бюджетной системы. Даже при равенстве совокупных доходов (включая субсидии) и расходов бюджетов на субнациональных уровнях как правило сохраняются существенные различия в бюджетном положении отдельных регионов и территорий. Часто это обусловлено не зависящими от местных властей факторами, например: уровнем экономического развития, хозяйственной специализацией, численностью и плотностью населения, урбанизацией, наличием природных ресурсов, природно-климатическими особенностями зоны. Практически все страны принимают меры по сглаживанию бюджетных различий. Это осуществляется путем повышения налогового потенциала (доходности бюджета) регионов и территорий до соответствующих средних уровней либо посредством выравнивания фактического объема расходов по конкретным направлениям государственной компетенции центральных, а на уровне территории - региональных властей.

Горизонтальное выравнивание осуществляется с помощью систем бюджетных отчислений, предполагающих формирование трансфертных фондов. Разработка механизма формирования и распределения фондов в целях выравнивания налогового потенциала является непростой для политиков экономической задачей, требующей общего согласия и учета интересов не только "бедных", но и "богатых" регионов. При этом страны обычно не стремятся к полному выравниванию налогового потенциала регионов, опасаясь усиления иждивенческих тенденций и ослабления стимулов к расширению собственных бюджетных поступлений. Для решения этой задачи нередко приходится создавать довольно сложные математические конструкции, учитывающие объективные возможности и потребности субнациональных бюджетов.

Очевиден тот факт, что для нормального развития системы бюджетного федерализма способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в постоянном совершенствовании. В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными трудностями. Распределение компетенции по расходам является первоочередным этапом по построению эффективной модели бюджетного федерализма. Только после доведения до каждого уровня власти надлежащих функций и определения общего объема расходов можно говорить о закреплении за ними доходных источников, а также передачи по вертикали финансовых средств, необходимых для бюджетного регулирования.

Вертикальное бюджетное выравнивание, несомненно, должно сочетаться с горизонтальным с целью достижения нормативного уровня потребления государственных услуг на всей территории страны, обеспечения социальной справедливости в региональном и местном разрезах.

В процессе своего формирования российская модель бюджетного федерализма и реформирования межбюджетного перераспределения прошла несколько качественно различных этапов.

В 1991-1993гг. "стихийная децентрализация" бюджетных ресурсов позволила значительно увеличить долю региональных и местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета. Однако финансовых ресурсов на уровне субнациональных бюджетов было заведомо недостаточно для выполнения возможных на эти же бюджеты обязательств. Эволюция межбюджетных отношений в этот период вышла за рамки законодательного регулирования и проходила под влиянием в большей степени политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и регионами. В 1994-1995гг. в результате проведенной реформы произошло упорядочение финансовых взаимоотношений между федеральным центром и регионами. Это нашло выражение в расширении налоговых прав региональных и местных властей, введении единых, как правило, стабильных нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъ-ектов РФ, создании Фонда финансовой поддержки регионов.

Сформированная в этот период система оказания финансовой помощи осуществлялась на основе хотя несовершенных, но все же формализованных критериев и процедур и в значительно большей степени соответствовала принципам бюджетного федерализма. 1996-1998 гг. стали периодом обострения кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов, усиления субъективизма в распределении финансовых ресурсов, возрастания несбалансированности региональных и местных бюджетов.

С 1998 г. осуществляется реализация одобренной Правительством Российской Федерации Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001гг. Основной целью первой среднесрочной программы действий в области межбюджетных отношений стало формирование нового механизма бюджетного выравнивания. В 1999 г. осуществлен переход к новой методике распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), на 2000 бюджетный год она была значительно усовершенствована за счет введения объективных оценок бюджетных потребностей и налогового потенциала регионов и общего повышения прозрачности расчетов. В 2001г. предполагается завершить реформирование ФФПР с выходом, в конечном счете, на стабильное закрепление на федеральном уровне методики и процедуры распределения основной части финансовой помощи субъектам Российской Федерации.

В то же время истечение срока действия Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001гг. требует нового, более полномасштабного и комплексного подхода к осуществлению реформы межбюджетных отношений. Необходимость глубоких преобразований вызвана наличием тех тенденций, которые характерны для современного этапа развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений. К наиболее значимым из них относятся: большая совокупность субъектовмежбюджетных отношений как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровнях; существенная дифференциация экономических и бюджетно-налоговых потенциалов региона; ограниченная способность большинства субъектов Федерации и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодостаточности; отсутствие горизонтальных договорных механизмов бюджетного выравнивания между субъектами отношений; острая социальная дифференциация; отсутствие у федерального бюджета достаточных ресурсов для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в рамках формализованных процедур; резкая диспропорция между переданными на субнациональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование; чрезмерная централизация межбюджетных отношений; искаженность институциональных условий для экономической и бюджетной политики региональных и местных властей и др. [6, с.28-29].

Кроме этого, существенными недостатками грешит методика распределения финансовой поддержки (трансфертов) регионам, которая является одним из ключевых инструментов межбюджетного перераспределения. Достаточно сказать, что, несмотря на усовершенствованный вариант методики расчета трансфертов на 2000 год, в 64 регионах из 71, получающего финансовую поддержку из федерального бюджета, были обнаружены заведомые погрешности, повлиявшие на размер трансфертов. Счетная палата констатировала, что в 1996-1999 гг. отдельные регионы получали менее 25% полагающихся им сумм из фонда финансовой поддержки, а другие - более 120% [5, с.3].

Все вышеперечисленные проблемы в своей совокупности предопределяют конечные цели реформы межбюджетных отношений, которые должны находиться в русле общих целей государственной политики и обеспечивать экономический рост, повышение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского общества и демократических институтов, повышение эффективности и ответственности государственной власти. Для реализации этих целей необходимо прежде всего определить конкретные меры регулирования межбюджетных противоречий.

Россия в настоящее время и по статусу субъектов (республики, края, области), и по их экономическим возможностям (доноры, реципиенты) является "асимметричной федерацией". Другими словами, явочным порядком возникла конституционно-договорная система федеративных отношений. В связи с этим особое значение приобретает работа по конкретизации предметного наполнения полномочий и ответственности каждого из уровней государственной власти за эффективность решения вопросов социально-экономического развития. Становление федерализма неизбежно влечет за собой переход к децентрализации управления экономикой, утрате центром монополии на разработку и реализацию экономической политики. Вместе с тем децентрализация предполагает необходимость тесного, согласованного взаимодействия всех уровней исполнительной власти при формировании единой экономической и финансовой политики. Переход к реальному, а не формальному финансовому федерализму предполагает постановку ряда вопросов принципиально по-новому, с позиции рационального использования всей совокупности финансовых ресурсов регионов. Сюда могут быть отнесены вопросы совершенствования финансирования регионального развития путем территориального управления собственностью и модернизации системы долевого участия, с одной стороны, и выработки социальных стандартов и совершенствования трансфертов - с другой.

Финансовая составляющая отношений собственности как экономической категории сводится к определению критериев реальной экономической отдачи. Одни авторы считают, что главными источниками финансирования реального развития должны стать составные части дохода от собственности - амортизация, процент на капитал и земельная рента, другие связывают реальную отдачу с кругооборотом капитала, труда, продукта и дохода. В конечном же счете, на наш взгляд, все упирается не в перераспределение конкретных объектов собственности, а в то, что в соответствии с закрепляемыми за Федерацией и субъектами Федерации бюджетными полномочиями перераспределяются функции регулирования прав владения, распоряжения, пользования таким образом, чтобы обеспечить максимальную отдачу от кругооборота объектов собственности. Поэтому при оценке экономического и финансового потенциала регионов во главу угла следует ставить задачу достижения такой сбалансированности бюджетов различных уровней, которая позволила бы регионам, активно используя потенциал всех форм собственности, иметь собственную базу финансовых ресурсов как основу саморазвития и самообеспечения на принципах федерализма. Исходя из вышеизложенного, можно с определенной уверенностью сказать, что финансовый федерализм - понятие, включающее в себя бюджетный и фискальный (налоговый) федерализм.

В настоящее время в Российской Федерации отсутствует четкое закрепление расходных полномочий за соответствующими уровнями бюджетной системы. Они одновременно регулируются федеральными законами, указами Президента РФ, Постановлениями Правительства РФ и, наконец, традициями, которые противоречат друг другу. Все это на практике приводит к постоянным спорам и конфликтам. Таким образом, сегодня ключевым направлением совершенствования межбюджетных отношений является инвентаризация и закрепление расходных полномочий за всеми уровнями бюджетной системы. До решения этой проблемы практически невозможно ликвидировать вертикальную разбалансированность бюджетной системы и сформировать рациональную систему финансовой поддержки. Разграничение ответственности между федеральными, региональными и местными органами управления - одно из направлений поиска разделения и сочетания интересов, прав, ответственности и ресурсов, конструктивной регламентации экономической жизнедеятельности Российской Федерации и ее регионов.

Именно реальные интересы и все их разновидности - национальные, региональные, муниципальные, интересы социальных групп, коллективно-групповые, семейно-индивидуальные - должны составить модель социально-экономического развития. Поддержание государством баланса экономических интересов призвано делать общество устойчивой, равновесной и вместе с тем развивающейся системой. В последние годы активно идет процесс передачи в муниципальную собственность значительного количества объектов социальной сферы практически без должного финансового обеспечения. Если же учесть, что муниципальная собственность интенсивно приватизировалась на основе тех же законодательных актов, что и государственная (не относясь по Конституции РФ к таковой), то проблема совершенствования межбюджетных отношений на уровне субъектов Федерации - местных самообразований приобретает особую актуальность и требует незамедлительного решения. Это должен быть самостоятельный предмет рассмотрения. В связи с этим учет региональных особенностей предполагает разработку рейтинговой оценки перспектив изменения расходов регионов и местных самообразований. В перспективе на федеральном уровне возможна дальнейшая передача регионам бюджетных расходов (например, высшее и среднее специальное образование, сельское хозяйство и т.д.). Поскольку в настоящее время большая часть федеральных расходов в разрезе регионов учитывается территориальными органами Федерального Казначейства, основная проблема при оценке масштабов увеличения расходов регионов - это отбор расходов, по которым наиболее высока вероятность изменения закрепления расходов за разными уровнями бюджетной системы.

Основной внутренний фактор для каждого региона - это финансовые возможности для сокращения бюджетных расходов и расчет доли расходов, которые относительно безболезненно могут быть подвержены полному или частичному сокращению. К такого рода "нерациональным" бюджетным расходам относятся расходы на субсидирование ЖКХ, промышленности, сельского хозяйства, бюджетные ссуды предприятиям, расходы на управление и некоторые другие. По каждой из этих статей требуется разработка особых методик оценки излишков.

Кроме этого, следует учитывать, что реформирование межбюджетных отношений не может быть реализовано без всесторонне обоснованного формирования минимальных бюджетов на местах по единым социальным и финансовым нормативам. Именно этот показатель, наряду со среднедушевым бюджетно-налоговым потенциалом, является ключевым в схеме межбюджетных отношений.

Важнейшими характеристиками налоговой базы регионов являются степень ее диверсификации (по видам налогов, налогоплательщикам, отраслям и пр.) и налоговый потенциал региона. Решение проблемы стимулирования регионов к поиску и увеличению собственных доходных источников для финансирования социальной сферы, достижению финансовой самодостаточности замыкается на обоснованном определении налогового потенциала территорий. Именно сопоставление фактических налоговых поступлений с налоговым потенциалом территории позволяет определить возможности увеличения налоговых доходов. Однако отсутствие единых и надежных методик измерения налогового потенциала территорий в российских условиях создает значительные трудности в реформировании межбюджетных отношений. Здесь можно выделить несколько направлений в решении этой проблемы. Непременным условием остается тщательная ревизия регионального налогового законодательства с целью выявления недостатков и неучтенных возможностей. Следующий не менее важный момент - это оценка межрегиональных различий в налоговом потенциале. В Концепции реформирования межбюджетных отношений предполагалось, что на основе валового регионального продукта (ВРП) или иных показателей удастся определить возможные доходы бюджетов субъектов Федерации и в соответствии с ними - объем финансовой поддержки, тем самым придав регионам стимул к максимальной мобилизации собственной налоговой базы. Однако использование этого показателя имеет свои ограничения. Нельзя забывать, что ни одна страна мира не смогла создать безупречную методику расчета ВРП. Это, естественно, относится и к России. Главная причина - это сложности в обеспечении статистическими данными. В частности, отчетные данные по ВРП идут с двухгодичным опозданием, что не дает возможности с достаточной точностью и корректно определить бюджетные доходы субъектов Федерации. Кроме этого, существенна зависимость налоговой нагрузки на ВРП от его структуры (из-за различий в налогообложении разных отраслей народного хозяйства). И, наконец, он не рассчитывается по автономным округам.

На сегодняшний день практически значимым по-прежнему остается фактическое исполнение региональных бюджетов по доходам. Однако более объективную оценку налоговых доходов можно получить, если учитывать долю прироста налоговой недоимки в общем объеме начисленных налогов. Вместе с показателем доли "живых" денег в налоговых поступлениях прирост недоимок позволяет оценить на качественном уровне возможности увеличения налоговых доходов. Если же исходить из учета всей совокупности полученных на территории доходов, то целесообразно ввести понятие "потенциал доходов бюджета".

Принципиально важное значение для создания более совершенной и действенной системы межбюджетных отношений имеет применение объективных, стабильных и адекватных критериев ее оценки. К ним следует отнести следующие: критерии "экономической эффективности", "социальной справедливости" и "бюджетной ответственности".

Опыт функционирования системы межбюджетных отношений позволяет выделить те базовые условия, которые будут способствовать повышению заинтересованности субъектов Федерации и муниципальных образований в наращивании собственных доходов, рационализации бюджетных расходов, сокращению зависимости от финансовой помощи, обеспечению сбалансированности бюджетов, росту эффективности управления финансами. К ним следует отнести:

  • формирование унифицированных механизмов межбюджетных отношений, не допускающих субъективизма и индивидуальных согласований;

  • четкое законодательное закрепление бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней;

  • отказ от принятия решений, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные обязательства без предоставления источников их финансирования;

  • расширение налоговых полномочий субъектов Федерации и органов местного самоуправления в рамках единого налогового пространства;

  • применение стабильных базовых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов субъектов Федерации и муниципальных образований;

  • создание объективной, стабильной и транспарентной системы финансовой поддержки территориальных бюджетов на основе сопоставления их объективных (нормативных) бюджетных потребностей и налогового потенциала;

  • внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой помощи;

  • разделение текущей (через Фонд финансовой поддержки регионов) и инвестиционной (через Фонд регионального развития) финансовой помощи субъектам Федерации;

  • формирование правовых гарантий для безусловного выполнения финансовых обязательств участниками межбюджетных отношений;

  • обеспечение единства экономического пространства, гарантий для свободного перемещения товаров, капиталов, населения между регионами.

Общая стратегия реформы межбюджетных отношений предполагает различные тактические варианты и подходы. Однако совершенно очевидно, что, вне зависимости от выбранных вариантов, первоначально должны быть устранены наиболее острые противоречия и недостатки существующей системы межбюджетных отношений. На следующем этапе должны быть определены базовые параметры новой системы межбюджетных отношений, основанной на реальной децентрализации налогово-бюджетных полномочий. Заключительный этап предполагает осуществление регулирования различных элементов системы межбюджетных отношений с выходом в конечном счете на полную автономию субнациональных властей по вопросам регионального и местного ведения.

Общими предпосылками для проведения новой реформы межбюджетных отношений должны стать: минимизация политических рисков и политическая консолидация, предполагающие достижение общественного согласия по вопросам распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами; создание условий для эффективного выполнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках гражданского общества; упорядочение бюджетного устройства страны; углубление и развитие принципов бюджетного федерализма.



Заключение


Подводя итоги, хотелось бы вновь остановиться на некоторых аспектах совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации.

Сложившаяся модель взаимоотношений бюджетов субъектов РФ с федеральным центром охватывает: 1) распределение налогов по уровням бюджетов; 2) бюджетное выравнивание; 3) ссудно-управленческие отношения; 4) адресно-целевые отношения. Анализ существующей модели бюджетного федерализма показал настоятельную необходимость реформирования ее по следующим направлениям:

  • реформирование действующей модели разграничения прав ведения и расходных полномочий между федеративным центром и субъектами федерации;

  • реформирование действующей модели разграничения налоговых полномочий и применяемой схемы сглаживания вертикального дисбаланса в системе бюджетного федерализма;

  • создание модели сглаживания горизонтального финансового дисбаланса, формирование схемы выравнивающих платежей;

  • формирование программных схем долгосрочного выравнивания уровней социально-экономического развития субъектов федерации.

Необходимость реформирования бюджетной системы в современных условиях определяется объективными требованиями экономической действительности. Развитие общества, многие годы жившего в условиях жесткой централизации, еще довольно длительное время будет определяться развитием бюджетных отношений. Но и при рыночной системе роль бюджетного регулирования не уменьшается: ведь общество не перестает нуждаться в сильной и авторитетной власти, способной осуществлять контроль над теми процессами, в которых рынок оказывается бессилен, а именно бюджет позволяет аккумулировать для этого финансовые ресурсы и осуществлять в конечном итоге их использование.

Таким образом, совершенствование бюджетного устройства способно оказать значительное положительное воздействие на функционирование всей рыночной системы. И это совершенствование следует осуществлять как по отношению к внутренним, межбюджетным отношениям, основывая их исключительно на принципах бюджетного федерализма, так и по отношению к количественным и качественным показателям самого бюджета, способствуя его сбалансированности и осуществляя достаточный контроль за уровнем возможных бюджетного дефицита и государственного долга. Ведь только в совокупности эти изменения способны превратить государственный бюджет из средства дестабилизации экономики в мощный стимул экономического роста.

Важные шаги в направлении совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации уже были сделаны как в законодательной, так и в институциональной и финансово - кредитной сферах. Создана качественно новая система - Федеральное казначейство РФ - которая позволит на основе четко определяемых объемов реальных потребностей наиболее рационально проводить оптимизацию бюджетных потоков, обеспечит учет и контроль каждого этапа исполнения федерального бюджета. Необходимо завершить ее формирование с последующим переходом к казначейской системе исполнения консолидированного бюджета Российский Федерации. Подготовлен к принятию Налоговый кодекс, который станет всеобъемлющим документом, регулирующим взаимоотношения государства с налогоплательщиками, четко разграничит полномочия федеральных и региональных органов власти по установлению и взиманию налогов и приравненных к ним платежей и в целом станет серьезным шагом в направлении либерализации налоговой системы страны с обеспечением в то же время стабильных налоговых доходов по всем уровням бюджетной системы.

Столь серьезные преобразования бюджетной системы, которым мы являемся свидетелями, не должны остаться “за бортом” учебной программы Академии при изучении дисциплины “Финансы”. Следует уделить заслуженное влияние происходящим изменениям бюджетного устройства Российской Федерации, включив в план семинарских занятий отдельные пункты: “Роль Федерального казначейства в бюджетной системе РФ” и “Основные направления реформирования бюджетного законодательства”. Важно также акцентировать внимание на бюджетном федерализме как основе формирования межбюджетных отношений.

Процесс преобразования бюджетной системы - сложный, длительный, порой весьма болезненный. Тем не менее начало ему уже положено. И от успешного его завершения зависит ни много ни мало - будущее всей российской экономики.

Литература

  1. Постановление Правительства РФ "Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 годах" от 30.07.1998 г.

  2. Бюджетное послание Президента Российской Федерации "О бюджетной политике на 2000 год и на среднесрочную перспективу" // Российская газета.2000.3 июня.

  3. План действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы //Российская газета. 2000. 5 августа.

  4. Горский И.В. Налоговый потенциал в механизме межбюджетных отношений // Финансы. 1999.№2.

  5. Делягин М. "Русская рулетка для регионов"//Экономика и жизнь. 2000. №36.

  6. Любимцев Ю. Приоритеты совершенствования межбюджетных отношений // Экономист. 2000. №6.

  7. Христенко В.Б., Лавров А.М. Новый этап реформы межбюджетных отношений // Финансы. 1999.№2.

  8. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ// Государство и право. 1992. 10. С. 96 - 107.

  9. Кушхов О.И. Управление региональным бюджетом и его доходами. – СПб.: Изд-во СПбУЭФ, 2002.

1 См.: Кушхов О.И. Управление региональным бюджетом и его доходами. – СПб.: Изд-во СПбУЭФ, 2002. – С. 26-27.



Кто формирует структуру строительного рынка





© 2002 - 2017 RefMag.ru