Муниципальное право как комплексная отрасль права

Муниципальное право Российской Федерации — это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных положений, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Вопросы муниципального права не теряют своей актуальности на современном этапе развития юридической науки. Продолжающаяся реформа местного самоуправления, поиск законодателем наиболее оптимальных способов (схем) правого регулирования муниципальных отношений ставят перед исследователями новые задачи по научному осмыслению возникающих в сфере муниципальной самоорганизации населения проблем.

1. Понятие и предмет муниципального права

Муниципальное право представляет собой совокупность однородных и взаимосвязанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений, составляющих предмет его регулирования. В муниципальном праве его образует местное самоуправление, как комплекс общественных отношений властно-управленческого, организационного, финансово-экономического характера. Молено выделить следующие отличительные признаки общественных отношений составляющих предмет муниципального права:

1) в них отражается способность населения, проживающего на определенной территории, решать непосредственно вопросы местного значения (по реализации институтов прямой демократии: выборов, местных референдумов и др.);

2) они носят локально-территориальный характер, т. е. возникают в основном на местном (муниципальном) территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций;

3) имеют комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах, социально-культурной, охраны общественного порядка и т. д. Поэтому предмет муниципального права охватывает различные по содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые и др.

В науке муниципального права прочно утвердилось мнение, что муниципальное право - это комплексная отрасль права, и отношения, составляющие ее предмет, имеют комплексный характер¹. Муниципальное право Российской Федерации — это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных положений, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.²

Муниципальное право заимствует нормы различной отраслевой принадлежности (гражданско-правовые, административно-правовые, финансово-правовые и т. д.) для регулирования некоторых общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления. В силу этого его и принято именовать комплексной отраслью российского права³.

2. Метод отрасли муниципального права

Поскольку местное самоуправление охватывает сферу публичного и частного права, правовое регулирование в этих условиях основано на сочетании императивного и диспозитиеного методов, опирающихся на присущие им способы юридического воздействия: дозволения и запрет.

Дозволение, позволяющее субъектам муниципальных отношений использовать право на самостоятельный выбор своего поведения, признающее их равноправие, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правовых отношений при этом выступает договор. Например, в имущественных отношениях органы местного самоуправления, выступают от имени муниципальных образований, согласно ст. 16 ГК РФ, находятся в равных условиях с другими субъектами⁴.

Используются в муниципальном праве и запреты — способ юридического воздействия на поведение субъектов права. Так, ст. 133 Конституции РФ содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления⁵.

Императивный метод обусловливает также применение в муниципальном праве метода гарантий. Особенность гарантирующего правового воздействия состоит в том, что государство, признав местное самоуправление, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушения прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую и экономическую самостоятельность.

В муниципальном праве применяется также метод рекомендаций. Это вызвано прежде всего тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и Конституция РФ гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (ст. 12)⁶.

3. Сущность муниципальных правовых норм и институтов

Правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, называются муниципальными правовыми нормами. Нормам муниципального права присуще те общие черты, которые характерны и для всех правовых норм. Вместе с тем муниципальные правовые нормы имеют и свои особенности.

В целях более глубокого изучения особенностей муниципальных правовых норм, уяснения их содержания, нормы муниципального права классифицируются по видам. По объему правового регулирования, т. е. по кругу регулируемых отношений, муниципальные правовые нормы делятся на закрепляющие:

- местное самоуправление в системе народовластия (понятие, принципы, функции местного самоуправления);

- основы деятельности местного самоуправления (территориальные, организационные, финансово-экономические основы);

- предметы ведения и полномочия местного самоуправления (муниципальных образований);

- ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

- управомочивающие (нормы разрешения, устанавливающие, что можно делать, например, определяющие предметы местного самоуправления);

- обязывающие (содержащие предписания, что нужно делать. Так, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина;

- запрещающие (нормы-запреты, устанавливающие, чего нельзя делать). Эти нормы закрепляют то или иное правило запретительного характера, обеспечивают, в частности, не прикосновенность прав местного самоуправления.

По территории действия нормы муниципального права могут быть федеральными (действуют по всей территории России), а также такими, действия которых ограничивается территорией конкретного субъекта Федерации, и местными, действующими в пределах отдельного муниципального образования.

Кроме того различают материально-правовые и процессуальные нормы. Материально-правовые нормы закрепляют полномочия местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права. Процессуальные нормы определяют порядок выборов и деятельности органов местного самоуправления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения и т. д.⁷

Классификация норм муниципального права возможна не только по их видам, но и по муниципально-правовым институтам. Правовые институты, объединенные в отрасль муниципального права, представляют собой группы норм, регулирующих однородные общественные отношения, связанные с различными аспектами местного самоуправления. К числу муниципальных правовых институтов относятся: территориальные основы местного самоуправления; муниципальные органы и должностные лица; вопросы местного значения и полномочия муниципальной власти; муниципальные выборы и местные референдумы; муниципальная служба.

4. Источники муниципального права: понятие и классификация

Под источниками муниципального права понимаются различные формы их законодательного и иного правового выражения. Эти законодательные и иные нормативные правовые акты регламентируют и охраняют муниципальные общественные отношения. В зависимости от субъектов, устанавливающих нормы муниципального права, выделяют следующие источники.

1. Акты федеральных органов государственной власти. Это прежде всего Конституция РФ—главный источник муниципального права. В ней содержатся нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления.

2. На федеральном уровне регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется также указами Президента РФ.

3. По вопросам местного самоуправления, в развитие вышеуказанного законодательства, принимаются постановления Правительства РФ.

4. Нормы муниципального права могут содержаться в нормативных правовых актах других федеральных органов исполнительной власти — федеральных министерств и служб, а также в решениях высших судебных органов.

5. Немаловажное значение имеют законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, имеющие предметом правового регулирования муниципальные отношения. В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Однако согласно п. 2, 4, 6 ст. 76 Конституции РФ субъекты РФ вправе самостоятельно вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации субъектов РФ осуществлять собственное правовое регулирование, но законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам.

6. Большой объем в комплексе источников муниципального права занимают акты местного самоуправления. В общем ряду актов местного самоуправления центральное место занимают уставы муниципальных образований. По своей сути уставы муниципальных образований представляют собой комплексные кодификационные акты⁸.

5. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации

Под системой муниципального права понимается объединение однородных нормативных правовых норм, действующих в рассматриваемой сфере, в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их назначения и роли в регулировании муниципальных отношений.

Система муниципального права включает следующие структурные части (институты):

1) местное самоуправление в системе народовластия;

2) основы местного самоуправления: территориальные, организационные и финансово-экономические;

3) предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью.

Муниципального право — комплексная отрасль права. В силу этого муниципальное право самым тесным образом взаимодействует со многими отраслями права, которые, регулируя свой предмет, затрагивают и вопросы муниципальной деятельности.

Тесная связь муниципального права имеется с конституционным правом, которое определяет принципы деятельности всех других отраслей права, в том числе и муниципального права. Конституционное право и его нормы устанавливают основы общественных отношений, складывающихся в сфере правового статуса личности, ее взаимоотношений с государством; государственного устройства; организации государственной власти, ее осуществления на основе функционального разделения на законодательную, исполнительную и судебную и др. Конституционное право определяет самостоятельность местного самоуправления и его правовые основы. Деятельность местного самоуправления признается и гарантируется государством. В гл. 8 (ст. 130—133) Конституции РФ закреплены общие принципы организации и деятельности местного самоуправления, его гарантии.

Взаимосвязь муниципального права с административным правом обусловлена тем, Что органы местного самоуправления обладают в соответствии с законам административной правосубъектностью.

Так, местная администрация, административная комиссия при местной администрации вправе налагать в пределах своей компетенции, согласно КоАП РФ, административные наказания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения, а также осуществлять другие полномочия административно-правового характера.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае их полномочия подконтрольны государственным органам власти (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).

Муниципальное право связано с гражданским правом. В гражданском законодательстве определяются общие для всех участников имущественного оборота правила, относящиеся к праву собственности, вместе с тем устанавливаются и особенности. Эти особенности обусловлены тем, что население самостоятельно решает вопросы местного значения, владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью.

Заключение

Муниципальное право — относительно новая отрасль в системе права России. В настоящее время достаточно точно сформулированы основные положения, определяющие ее место среди иных отраслей отечественного права. Авторы отмечают комплексный характер норм муниципального права, особые предмет и метод правового регулирования, специфику субъектов муниципально-правовых отношений и иные отличительные черты, присущие данной отрасли.

Список литературы

1 Васильев В.И. О предмете муниципального права // Российское право. - 2006. - № 5. - С. 34.

2 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации М.: Юристъ, 2006. С. 12, 14.

3 Князев С.А., Охотников Р.А. Российское муниципальное право: отрасль, наука, учебная дисциплина // Академический юридический журнал, № 1 (35) 2009. с. 49 - 53.

4 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 11.02.2013)

5 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)

6 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)

7 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристь, 2006. С. 18—19.

8 Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М. Норма. 2000 - С. 30.